土地利用年度計劃是根據國民經濟發展的需要對年度內各項用地數量的具體安排，是實施土地利用總體規劃的重要措施，是農用地轉用、生態退耕、耕地開墾和土地整理審批的依據，是土地參與調控的重要手段。它不僅彌補了土地的某些制度性缺陷，而且發揮了組織之間互相制衡的作用，抑制了地方政府轉用農用地的沖動，促進了土地調控的有效實施。自從2003年國家強化土地利用計劃管理以來，固定資產投資增長過快的勢頭基本得到遏制，建設占用耕地的量也有所下降，2004年和2005年建設占用耕地的數分別為14.51萬公頃和13.87萬 公頃，是1997年以來最低的兩年。在我國經濟進入快速發展時期，土地需求不斷增加的情況下，取得這樣的成績著實不容易。但與此同時，土地利用年度計劃管理中存在的問題也不容回避。
-黃征學
一、土地利用年度計劃管理存在的問題
在我國現行的土地利用年度計劃管理中，不論是土地利用年度計劃涵蓋的內容，還是土地利用年度計劃編制的程序和主體，都存在一些問題。
首先，土地利用年度計劃并沒有覆蓋全部國土的范圍。2006年以前編制的土地利用年度計劃主要目的還是保護耕地，設計的指標體系也僅有農用地轉用指標、耕地保有量指標和土地開發整理計劃指標三類，這與2004年土地參與宏觀調控表現出了某種不適應性。在農用地轉用的規模被控制之后，各地方政府為追求經濟發展速度，開始向農用地以外的未利用地尋求新的發展空間。國土資源部的統計資料顯示，“十五”期間，全國共新增建設用地3285萬畝，建設占用耕地1641萬畝，占用未利用地1644萬畝。也就是說，近年來，每年的新增建設用地有一半都來自于未利用地。一些未利用地，比如灘涂、荒山、沼澤等，看起來是不毛之地，但卻具有很高的生態價值、景觀價值，也是寶貴的耕地后備資源，如果對其利用不加以規范，造成的后果也將非常嚴重。為合理開發利用未利用地和更有效發揮土地宏觀調控的作用，國家決定從2007年起，將未利用地的開發利用納入土地利用年度計劃管理范疇。在政府對未利用地的管理加強后，地方政府極有可能向未利用地以外的領域要地，如海域。實際上，這種趨勢在某些地方已經顯現。以膠州灣填海造地為例，從20世紀70年代開始，膠州灣海域面積平均每年減少約2.9平方公里。據不完全統計，自2001年來，各級政府在膠州灣內就審批了20多個用海項目，填海面積達16平方公里以上。膠州灣如此，其他地區的海域利用也面臨著同樣的問題。如果對海域的開發利用不及時加以規范，將對有限的岸線資源造成極大破壞，減少海灣納潮量，減弱自凈能力，加重海域污染，增加環境與生態壓力。
其次，土地利用年度計劃指標分解還不夠細。目前，我國編制土地利用年度計劃的一個重要目標就是控制農用地轉用的規模和速度，而對農用地轉用后用于何種類型的建設用地沒有明確劃分。這可能會帶來兩方面的后果：一是不利于土地利用結構的調整。由于多方面的原因，我國城市土地利用結構不盡合理，突出表現在工業倉儲用地的比重偏高，而生活設施用地不足。在生活用地中，人均道路、廣場用地不足，綠化用地更低。按國家規定，合理的城市用地要求，生活居住用地應以占總用地的50%為宜，而實際僅占34.28%，這導致了城市生活設施薄弱、道路擁擠、生活不便、環境惡化等問題。有關跡象表明，新增建設用地土地利用結構不合理也正在成為事實。國土資源部土地變更調查的數據顯示，2003—2005年，工業倉儲用地在全國新增建設用地的比重分別為43%、44%和36%，平均為41%。二是不利于宏觀調控政策的落實。2004年以來，中央利用土地參與宏觀調控取得了較好的成效，固定資產投資增速有所回落。但與此同時，住房的價格在這段期間卻不斷上漲。盡管中央采取了一系列的政策措施調控房價，但并沒有完全達到預期的目標。個中原因就是在利用土地作為宏觀調控的工具時，沒有協調好“實物調控”和“價值調控”的關系。這里所謂的“實物調控”就是通過調節土地供應數量調控國民經濟運行的方式；“價值調控”就是通過調節土地(或房地產)的價格調控國民經濟運行的方式。這兩種調控方式盡管調控的對象有差別，但它們并不是絕對分開的，只是不同性質用地對供求和價格反映敏感程度的差異，各有側重而已。在土地市場中處于“買方市場”性質的用地，如工業用地或倉儲用地，價格的調節作用比較有限，利用調節土地數量限制或鼓勵某種產業發展的作用就比較明顯。而對處于“賣方市場”性質的用地，如住房、商業用地，數量調控的作用就比價格調控的作用弱。近幾年，隨著一系列嚴格土地管理政策的出臺，向市場發出了緊縮土地供應的信號，在土地計劃指標沒有對土地供應結構進一步細分的條件下，市場預期自然認為住房用地的供應也會偏緊，從而導致住房價格的上漲。因此，嚴格土地管理往往給人以與調控房價是“逆向”操作的假象。其實，主要還是土地利用計劃指標劃分不夠細造成的。如果能夠將住房用地的數量單獨標示出來，并向社會公布，可能就會穩定市場預期，促進調控房價的目標得以實現。
第三，土地利用計劃的編制和執行還不完善。傳統的土地利用計劃，主要是為了控制農用地轉用的速度和規模，有效保護耕地，這一職能是可以由國土部門單獨完成的，但當土地利用計劃承擔起宏觀調控的功能時，僅由國土部門編制計劃可能就會造成計劃與國民經濟發展規劃不協調的問題。雖然國土資源部2004年頒布的《土地利用年度計劃管理辦法》第八條要求“國土資源部會同國家發展和改革委員會，……，在省、自治區、直轄市和國務院有關部門提出的土地利用年度計劃建議的基礎上，提出全國土地利用年度計劃總量控制指標建議”，但對于省級和省級以下土地利用計劃指標的制定只是含糊地要求“縣級以上地方人民政府國土資源管理部門會同有關部門，按照國家的統一部署，提出本地的土地利用年度計劃建議，經同級人民政府審查后，報上一級人民政府國土資源管理部門”(第七條)，而在實際操作中許多省級及省級以下土地利用計劃指標就是由國土資源部門制定，在沒有征求同級政府宏觀管理部門意見的條件下直接向上級政府匯報；在土地利用年度計劃下達的過程中，許多地方國土管理部門也是向分管的政府領導匯報后，直接提交政府常務會議研究，然后分解計劃下達執行，甚至不抄送宏觀管理部門，這既不符合法律規定，也不能適應土地管理由保護耕地向宏觀調控角色的轉變。土地利用計劃編制、下達和執行的不完善，不僅弱化了部門之間協調機制和制衡機制的形成，而且也容易產生部門利益，最終的結果可能是削弱土地宏觀調控的效果。
因此，當土地管理的目標由嚴格保護耕地的單一目標向嚴格耕地保護和參與宏觀調控的雙重目標轉變時，土地利用年度計劃的管理也要相應發生改變。土地利用年度計劃和土地規劃的編制、下達和執行檢查需要國土資源部門和宏觀管理部門密切配合，才能有效發揮土地“閘門”的作用。
二、完善土地利用年度計劃管理的對策措施
針對土地利用年度計劃管理中存在的問題，需要從以下幾方面予以完善：
首先，在完善土地利用年度計劃管理的基礎上，進一步編制國土資源利用計劃。根據《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》的要求：“將新增建設用地控制指標(包括占用農用地和未利用地)納入土地利用年度計劃”，2007年編制的土地利用年度計劃中首度納入了未利用地，但由于沒有掌握未利用地的總體情況、在全國各地的分布情況以及是否能夠開發利用等充分的信息，對未利用地的計劃管理還處于探索階段。從土地分類中對未利用土地的定義可以看出，未利用地中包括了部分濕地和難利用土地。而對于濕地，特別是重要濕地的開發利用目前受到各部門和各級政府的嚴格限制，這類土地的開發利用要充分征求相關行政主管部門(如林業部門、水利部門、農業部門)的意見。同時，為了便于合理利用未利用地，需要對未利用地的基本情況做一次比較徹底的調查，然后對它們的開發利用潛力進行分類。在此基礎上，對近期內可以利用的未利用地在科學規劃的指導下逐步予以開發利用。
其次，調整土地利用年度計劃的供應結構。為切實提高工業倉儲用地的集約度，落實國家調控住房價格有關文件的精神，需要進一步細分土地利用年度計劃的結構。由于城鎮土地利用類型比較多，對各種類型的土地都做出計劃安排成本過高，可以以住房、工業倉儲等重要行業供地結構的調整為切入點，細分土地利用年度計劃指標。(1)住房用地年度計劃指標的確定。各級政府建設行政主管部門根據本地的經濟發展狀況和房屋拆遷計劃，提出本地區住房需求和供給的年度計劃(包括房屋新開工建設量、當年住房竣工量)，然后，以城市規劃和有關政府文件確定的容積率及住房結構為依據，計算出年度住房用地的數量。在此基礎上，參考各地土地收購儲備機構決定用于住房建設的存量土地，推算出新增住房用地的數量。(2)工業倉儲用地年度計劃指標的確定。各級政府的發展改革部門根據審批和備案的項目，以單個項目的投資額、單位土地面積上的投資密度等指標為依據，本著集約、節約的用地目的，提出工業倉儲用地的年度計劃指標。(3)其他用地年度計劃指標的確定。各政府部門根據專項規劃的要求，以滿足生產生活基本需求為前提，本著最大限度發揮土地功能的原則，提出本部門的年度用地預算。
第三，強化宏觀管理部門在國土資源利用計劃管理中的作用。為更好地服務宏觀調控，發揮多部門協同作戰的效應，需要強化宏觀管理部門在國土資源利用計劃編制、下達和執行檢查等方面的作用。其原因在于以下三點：(1)國土資源利用年度計劃是國民經濟和社會發展計劃的重要組成部分。國土資源是編制國民經濟和社會發展計劃的基礎，也是國民經濟和社會發展計劃的重要組成部分，考慮到各級人民政府的國民經濟和社會發展計劃的責任編制和執行檢查主體是各級發展改革部門，為此有必要加強各級政府國土資源部門和發展改革部門在國土資源利用年度計劃編制、下達和監督執行中的協作。(2)國土資源利用計劃涉及多部門的合作與協調。盡管我國的國土資源名義上由國土資源管理部門統一管理，但實際的占有和使用卻分散在不同的部門，如草原由農業部門管理、林地由林業部門管理、城市土地部分由建設部門管理等，并且各種類型土地的邊界不容易確定，這給實際工作帶來了不少困難。為保證國土資源利用年度計劃編制的科學性和可操作性，需要由綜合部門牽頭協調，在充分協調各部門利益的基礎上，編制國土資源利用計劃。(3)能夠有效發揮土地宏觀調控的功能。長期以來，國土資源管理部門和宏觀經濟管理部門基本都是各管一塊，相互之間信息溝通比較少，隨著土地參與宏觀調控后，宏觀管理部門需要掌握更多的有關土地問題的信息，并且擁有調控的工具和手段，而國土資源管理部門也需要了解更多的國民經濟發展信息，以便更好地為宏觀經濟調控服務，促進國民經濟又好又快發展。
(作者單位：國家發改委國土所)
