一個大時代正在來臨：以往作為招商引資重要手段的稅收優惠、財政獎補在被全面清理。近日，李強總理簽署《公平競爭審查條例》明確各地稅收優惠、財政獎補面臨全面審查、清理，同時上海及全國多地開始停止稅收返還。招商引資正在面臨巨變。
01《公平競爭審查條例》8月1日實施，各地違規稅收優惠、財政獎補將全面清理！
6月13日，李強總理簽署國務院令第783號，以國務院文件的形式公布《公平競爭審查條例》，自2024年8月1日起施行。一般認為，國務院文件在行政機關內部的法律效力低于憲法、法律、行政法規,同國務院發布的行政命令處于相同位階, 但高于行政規章和地方政府其他規范性文件。針對出臺該文件的法律依據和目的，條例第一條指出，為了規范公平競爭審查工作，促進市場公平競爭，優化營商環境，建設全國統一大市場，根據《中華人民共和國反壟斷法》等法律，制定本條例。針對審查的對象，條例第二條指出，起草涉及經營者經濟活動的法律、行政法規、地方性法規、規章、規范性文件以及具體政策措施（以下統稱政策措施），行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織（以下統稱起草單位）應當依照本條例規定開展公平競爭審查。
（1）各地稅收優惠、財政獎補面臨全面審查、清理
特別需要關注的是，條例第十條，針對各地稅收優惠和財政獎補，也做出了明確的規定，納入審查范圍：第十條 起草單位起草的政策措施，沒有法律、行政法規依據或者未經國務院批準，不得含有下列影響生產經營成本的內容：（一）給予特定經營者稅收優惠；（二）給予特定經營者選擇性、差異化的財政獎勵或者補貼；（三）給予特定經營者要素獲取、行政事業性收費、政府性基金、社會保險費等方面的優惠；（四）其他影響生產經營成本的內容。最后，還需要強調的是，根據條例，后續國務院市場監督管理部門還會根據《公平競爭審查條例》制定具體實施辦法，考慮到條例將于8月1日施行，該實施辦法應該很快出臺。
（2）為什么要清理各地稅收優惠、財政獎補？
2024年以來，包括全國審計工作會議、國家稅務總局舉辦的國新辦新聞發布會、全國稅務工作會議，以及2024兩會的政府工作報告，都從不同的角度都提出要對各地招商引資，特別是招商引資中的涉稅問題進行專項治理。其實，清理稅收優惠政策不是新話題，早在2013年11月12日黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，就明確提出 “按照統一稅制、公平稅負、促進公平競爭的原則，加強對稅收優惠特別是區域稅收優惠政策的規范管理。稅收優惠政策統一由專門稅收法律法規規定，清理規范稅收優惠政策”等內容。隨后，2014年11月27日，國務院印發《關于清理規范稅收等優惠政策的通知》（國發〔2014〕62號），明確提出“全面清理已有的各類稅收等優惠政策”：“各地區、各有關部門要開展一次專項清理，認真排查本地區、本部門制定出臺的稅收等優惠政策，特別要對與企業簽訂的合同、協議、備忘錄、會議或會談紀要以及“一事一議”形式的請示、報告和批復等進行全面梳理，摸清底數，確保沒有遺漏。通過專項清理，違反國家法律法規的優惠政策一律停止執行，并發布文件予以廢止；沒有法律法規障礙，確需保留的優惠政策，由省級人民政府或有關部門報財政部審核匯總后專題請示國務院。各省級人民政府和有關部門應于2015年3月底前，向財政部報送本省（區、市）和本部門對稅收等優惠政策的專項清理情況，由財政部匯總報國務院。”但是，國務院于2015年5月11日晚，發布通知，暫停了上述國發〔2014〕62號文部署的稅收等優惠政策專項清理工作，對已出臺的違法稅收優惠政策不再“一刀切”取消，而由各地各部門設立過渡期，逐步清理。2022年3月25日，中共中央、國務院印發《關于加快建設全國統一大市場的意見》，提出：加快建立全國統一的市場制度規則，打破地方保護和市場分割，打通制約經濟循環的關鍵堵點，促進商品要素資源在更大范圍內暢通流動，加快建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場。2022年5月29日，國務院辦公廳在印發的《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》（國辦發〔2022〕20號）中指出：“除國家另有規定外，逐步取消對各類區域的財政收入全留或增量返還政策，確需支持的通過規范的轉移支付安排”。“逐步清理不當干預市場和與稅費收入相掛鉤的補貼或返還政策”。2023年以來，新一輪的稅收優惠清理，是為了深入貫徹落實黨的二十大關于構建全國統一大市場、完善公平競爭市場經濟基礎制度、破除地方保護和行政性壟斷等重要部署。2023年5月12日，國家市場監督管理總局發布了《公平競爭審查條例（征求意見稿）》，并向社會公開征求意見。其中，在“影響生產經營成本”審查內容提到：政策制定機關沒有法律依據、行政法規或者國務院規定依據，不得制定“給予特定經營主體稅收優惠政策”、不得制定“安排財政支出與經營主體繳納的稅收、非稅收入等掛鉤或者變相掛鉤”政策、不得制定“對特定經營主體實施選擇性、差異化的財政獎勵或者補貼政策”等。2023年6月28日，市場監管總局、國家發展改革委、財政部、商務部聯合印發通知，部署全面清理妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法。具體如下：“此次清理范圍涵蓋國務院各部門和縣級以上地方各級人民政府及其所屬部門2022年12月31日前制定、現行有效的涉及經營主體經濟活動的規章、規范性文件和其他政策措施，重點清理妨礙市場準入和退出、妨礙商品和要素自由流動、影響生產經營成本、影響生產經營行為等妨礙建設全國統一大市場和公平競爭的規定和做法。”在清理范圍“影響生產經營成本”部分提到：“1. 違法給予特定經營者優惠政策，如違法給予稅收優惠、通過違法轉換經營者組織形式不繳或者少繳稅款等。2. 違法違規安排財政支出與企業繳納的稅收或非稅收入掛鉤。”
（3）小結
需要指出的是，我國的稅權在縱向分配上屬于集權模式，稅收立法權高度上收中央，稅權在實踐中不斷被侵蝕和分解，稅收優惠的泛濫帶來稅收執法的統一性被破壞，也與中央提出的“落實稅收法定原則”和全面推進依法治稅的精神相悖。相較于2014年“運動式”的清理模式，本輪稅收優惠清理更加注重綜合治理和依法推進，對于各地“沒有法律依據、行政法規或者國務院規定依據”的區域性稅收優惠和財政獎補都有被審查清理的潛在風險。
02上海及全國多地開始廢止稅收優惠文件，禁止稅收招商行為
2024年1月11日，全國審計工作會議在北京召開，總結了2023年審計工作并研究部署2024年的審計重點。會議要求全國各級審計機關在2024年做好六個方面審計工作，其中首次提出要“深入揭示一些地方招商引資中違規出臺小政策、形成稅收洼地等問題，嚴肅查處違規返稅亂象”。財政獎勵、財政返還作為各地招商引資的主要政策抓手，近年來面臨合理性及合法性等諸多方面的挑戰，一些深度依賴財政獎補政策的行業和新興業態將會受到巨大影響。本文結合審計、稅務部門披露的違規返稅案件，揭示再生資源、網絡貨運、靈活用工以及招商引資產業園區等行業領域存在的涉稅風險。多地開始對稅收優惠、稅收返還、稅收園區返稅、納稅貢獻獎勵等一系列政策進行專項清理，并發布文件予以廢止。之前，已經有55個地區清理廢止違規出臺的稅收返還優惠政策。事實上，2024年以來，稅務部門、審計署等部門接連部署，推動加快全國統一大市場建設，嚴肅查處違規招商引資中的違規返稅、“稅收洼地”等涉稅問題。其中多家靈活用工服務商被要求退回違規返還財政收入資金，主要原因其認定為平臺類空殼企業。而且，不少省份已經暫停給予靈活用工平臺稅收返還。不久前，江蘇博遷新材料股份有限公司（605376.SH，以下簡稱“博遷新材”）發布的《關于退回政府補助的公告》顯示，2023年該公司獲得兩筆總計2400萬元來自宿遷高新技術開發區財政局撥付的獎勵資金。該公司在公告里面稱，近日，公司收到宿遷高新技術開發區管委會《退回獎勵通知書》，因不符合相關政策，為規范財政支出行為，公司應于2024年2月29日前將上述兩筆獎勵資金匯入其指定賬戶。本次政府補助退回事項，將減少公司2023年度凈利潤2040萬元。2月，江西省最新公開發布文件要求，2025年前應逐步取消對所轄開發區、城市新區、風景名勝區等各類功能區以及特定行業、企業的財政收入全留或增量返還政策。逐步清理不當干預市場和與稅費收入相掛鉤的補貼或返還政策，已經出臺的沒有執行期限應按規定程序審批后確定執行期限，執行期滿后一律停止執行。浙江省也發文稱，依法依規征稅收費，嚴格落實退稅減稅降費政策，嚴禁虛收空轉、收“過頭稅費”、亂收費。不得違規對稅費收入指標進行考核排名。逐步清理不當干預市場和與稅費收入相掛鉤的補貼或返還政策。除國家另有規定外，要逐步取消對各類區域的財政收入全留或增量返還政策，確需支持的通過規范的轉移支付安排。
日前，上海市發布了《上海市招商整改任務清單“二十條”》，要求立即清理與稅收掛鉤的產業扶持政策，全面禁止“稅收優惠政策”招商行為。
招商引資是地方抓經濟、強產業的重要手段。近年來，部分地方為了較快獲得招商引資成果，通過不規范的稅費優惠政策吸引企業入駐，比如稅收先征后返等，形成“稅收洼地”，造成地方政府惡性競爭。地方上招商引資有三個倚重的方面，土地、稅收和營商環境。土地，現在供給的渠道正在逐步擴大；營商環境塑造是一個較長期的過程。相對來說，在稅收方面地方上有更多的“發言權”、“自主權”，也具有相當“執行力”。于是就產生出地方在招商引資出臺稅收政策的一些“任意性”，包括一些地方通過不規范的稅費優惠政策吸引企業入駐。這一行為不但造成了稅收流失，還會對地方政府的誠信造成危害，包括稅收返還在一些地方上并不能得到兌現，以至于產生糾紛。更應該看到的是，地方上稅收政策的“任意性”，會擾亂稅收征管秩序，也會破壞全社會招商引資環境，很容易形成地方上招商引資的不正當競爭。隨著招商引資存量競爭加劇，“內卷式招商”被越來越多提及。也正是在地方之間競相加碼、互挖存量企業，導致“候鳥式企業”套利、引進企業“水土不服”、個別地方承諾難兌現等。
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