火熱的「工業上樓」又添了一把火。

近日，上海市人民政府辦公廳印發《關于推動「工業上樓」打造「智造空間」的若干措施》（下稱《措施》），提出三年推出3000萬平方米智造空間。上海也成為了繼深圳之后，第二個從省（市）級層面發布推動「工業上樓」政策的內地城市。

僅僅半個月之前（9月7日），上海剛在張江科學城創設產業綜合用地（M0）。這次提出「工業上樓」，再次把上海的產業用地改革推向高潮。

為什么近期上海要密集出臺產業用地相關政策？上海的「工業上樓」和深圳版本有什么區別？上海作為長三角的「老大」，新政經常是牽一發而動全身，這次上海主動上樓，對長三角其他城市可能造成什么影響？一起來看。

正文：

推出「工業上樓」的背景

在筆者看來，此時推出「工業上樓」，既是上海對前段時間失去「工業第一城」寶座的應對之舉，也是超大城市可持續發展的必然選擇。

1、特斯拉強勢難掩「上海制造」下滑之困

關于上海需不需要制造業、需要什么制造業問題的討論似乎從未停止。

作為全球工業門類最全的城市，上海擁有無與倫比的制造業基礎。上海的船舶制造、港口機械、鋼鐵制造排名世界第一，集成電路、生物醫藥、人工智能、新能源汽車、航空制造等在全國高居前列。同時，上海還是全球少有的既能造汽車、又能造飛機、輪船、火箭的城市。

然而，「制造業空心化」是特大城市發展過程中的必經過程，強如上海亦不能避免。千禧年以后，上海的第二產業便開始顯露疲態。到2018年，上海第二產業增加值為9732.54億元，增長僅為1.8%；2019年，上海第二產業增加值10299.16億元，增長0.5%。而2020年-2022年間，由于眾所周知的原因，兩項數據繼續下滑。2022年，上海工業增加值被深圳超越，后者登頂全國工業第一城。

事實上，這兩年上海制造業下滑，除了皆為人知的新冠疫情和中美貿易沖突原因。上海本身的土地資源緊缺、成本高企也導致了大量制造企業外遷，而上海周邊的蘇州，昆山、太倉等城市，憑借地理位置優勢「近水樓臺先得月」，承接了不少產業，大大充實了地方工業產值。

這種情況下，要說上海不急，那是不可能的。

2、國家政策支持制造業發展

同時，國家政策也在支持制造業發展。

過去三年，疫情疊加經濟疲軟，對工業經濟的恢復增長形成了嚴重制約。今年，隨著防疫政策放開，「拼經濟」成了今年中國發展的主旋律。作為經濟大盤的「壓艙石」，工業增長無疑被放到了最重要的位置。在這樣的背景下，蘇州、廣州、深圳、天津、合肥等城市紛紛提出「工業立市」、「制造強市」戰略目標，以加快制造業發展與回流。如果上海再不有所行動，可能有越來越多企業會被「搶走」。

當然，也有人提出一個理念：上海不需要制造業，只要守好金融這棵「參天大樹」，制造業那點辛苦錢賺不賺都無所謂。但事實上他們忽略了一點——工業才是經濟之基。歷年數據顯示，上海第二產業占上海當年GDP的1/4以上，如果把制造業衍生出來的生產性服務業算進來，對GDP的貢獻至少在一半以上，如此龐大的經濟體量，是任何城市都無法忽視的。

3、土地資源緊缺

土地資源緊缺是當下上海面臨的最大挑戰。工業用地上，近年，上海每年出讓工業用地僅為7平方公里左右，去年更是只出讓了5.85平方千米，部分開發較早的產業發展區域，用地供需矛盾更為突出，「禮森園區智庫」統計，漕河涇、莘莊、金橋開發區等地，部分開發區的儲備產業用地已不足百畝。對此，政府只能拔高準入要求，嚴控增量，這也導致大量優質項目、潛力項目無地可用；同時，本土企業發展壯大，增資擴產需求無法充分釋放，大量企業外流到周邊土地、距離、成本優勢明顯的城市。

即便是新增用地，供應周期往往也很長。

重大項目選址地塊通常涉及規劃調整、控規調整、農地轉用辦理、農戶動拆遷、權益補償等多個環節，本身供應周期就比較長。而政府為了優化土地、能耗等資源配置，提出了工業用地減量化、能耗總量和強度「雙控」等一系列目標，一定程度上也影響了重大產業項目的落地效率。

4、存量工業用地尚未充分使用

在新增用地所剩無幾的情況下，向存量要增量便成了上海的必然選擇。但從實際效果來看，受用地面積、盤活機制等因素制約，上海的存量用地更新情況遠遠不及預期。

根據《關于落實「上海2035」，進一步加強戰略預留區規劃和土地管理的若干意見》，上海為重大項目落地劃定了「戰略預留區」，而這些土地的使用權仍在原企業手中，被劃為「戰略預留區」后，區域無法進一步開發；至于原有企業用地的更新，業主往往更希望通過功能置換，把工業用地（廠房）改造為商務辦公或商業服務用途，而對于「工改工」的平改，企業普遍興趣不大。

5、多因素導致工業地產行業需求釋放

這兩年，當研辦類產品空置率居高不下時，廠房卻一房難求，包括上海在內的一、二線核心城市，工業用地極為稀缺，成了城市的核心資產。

工業地產需求增加主要源自三個方面：其一，近幾年為了規范工業用地使用，多地相繼出臺了產業準入措施，如新建/引進的工業項目必須進園，許多工業企業面臨搬遷；第二，在「標準地」改革的要求下，各地對土地規劃、管控、開發等規定趨于嚴格，投資門檻一再提高。如蘇州提出「低于5000萬的新建工業項目或企業，原則上不再單獨供地」，這樣的要求讓一眾中小工業企業望而卻步；第三，產業結構的變化推動傳統工業園加速轉型，為了滿足新興產業的用地需求，多地相繼推出了新型產業用地（M0）、混合用地等復合功能用地，工業地產慢慢變成一個綜合體，從一定程度上積壓了純工業用地的發展空間。

在這樣的背景下，「工業上樓」能夠給寸土寸金的大城市一個很好的解決方案。

6、REITs快速發展帶動工業地產投資價值提升

工業地產作為房地產的替代性項目，客觀上經營空間更大，其在現金流生產能力、資產資本化能力、金融工具適用性等方面相比住宅和商辦具有天然優勢，業內亦有「工業地產開發回歸金融」的說法。在這樣的背景下，工業地產資本化已成為行業共識；另一方面，國家對房地產的嚴厲調控讓地產開發商們感到了陣陣寒意，房企們紛紛尋求業務轉型，助推了工業地產的旺盛需求。

眾所周知，傳統工業地產開發受政策變化影響較大，存在較大不確定性；而工業地產投資大、周期長、回款慢的特性導致運營的價值一般要在園區成熟之后才能體現，而這個過程往往要經歷數年時間，對開發商的資金鏈要求極高。隨著REITs的發展，工業地產項目得以通過資產證券化方式提前回收資金，以緩解投資商的資金壓力。作為工業地產的新興模式，「工業上樓」能夠吸引更多與主導產業相關的企業入園，形成規模化的優勢效應；加之「工業上樓」如今正處于政策風口，政府為鼓勵企業參與「工業上樓」，會給予投資商一定政策扶持，使投資收益更加可觀。

上海工業用地政策的變遷

面對日益緊缺的增量指標與企業實際用地需求的矛盾，上海也出臺過一系列對策。

2014年2月，上海發布《關于進一步提高本市土地節約集約利用水平的若干意見》，提出「總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高」的「五量調控」土地管理思路。同時提出將2020年規劃建設用地規模3226平方公里作為未來建設用地的「終極規模」。

兩個月后，2014年4月，上海發布《新版國有建設用地（工業用地產業項目類）使用權出讓合同》，規定，新增工業用地類項目施行20年彈性年期制度，不再執行之前的50年期標準。這一政策的出臺，讓傳統拿地開發模式變得異常艱難；而手中握有大量存量工業用地資產的企業，由于50年期不受新政影響，變得奇貨可居。

2016年，《上海市制造業轉型升級「十三五」規劃》出臺，給上海的制造業劃了一道紅線：即制造業增加值不低于GDP的25%。同時市領導還提出「以效益論英雄」、「以能耗論英雄」、「以環境論英雄」的「四個論英雄」，這也成了日后上海投資準入的新衡量指標。

2019年4月，在推進郊區零星工業用地減量化的大背景下，上海接連發布《上海市低效工業用地標準指南（2019版）》和《上海產業用地指南（2019版）》，提出2020年規劃工業用地規模為550平方公里，到2035年減少至320-440平方公里，這意味著未來上海還會有更多的工業用地轉型為其他類型，如科研設計用地（C65）和產業綜合用地（M0）等。

三個月后，2019年7月，上海首推9幅「標準地」，對擬摘地企業的畝均稅收、畝均產值、單位產值能耗、產業導向提出了明確要求，這也標志著上海產業用地資源配置和利用進入以質量為先的新階段。

2020年5月，上海發布《關于加快特色產業園區建設 促進產業投資的若干政策措施》，提出工業用地容積率不低于2.0、通用類研發用地容積率不低于3.0的要求。而單層廠房幾乎無法達到這一要求，可以說這里就為日后「工業上樓」做好了鋪墊。

今年6月，上海出臺《上海市推動制造業高質量發展三年行動計劃（2023—2025年）》中，時隔7年重提工業增加值占GDP比重要達25%以上，這也彰顯了上海守住制造業的決心。

城市的發展寸土寸金，對于企業最為關心的土地問題，上海曾明確表示「不會讓一家先進制造業企業因為土地問題無法落地」。因此，在新增建設用地極為緊張的狀況下，通過「工業上樓」，提高工業用地利用績效成了必然。

上海版「工業上樓」解讀

如今，上海「工業上樓」的條件已然成熟。

首先，上海相當一部分企業屬于電子信息，智能制造、生物醫藥等「輕制造」領域，它們生產工藝先進、生產設備輕、生產過程震動小，具備上樓的「硬性條件」。

其次，上海有相當一部分存量工業用地掌握在國有企業手里，這些土地不僅不僅面積大，位置好，而且歷史成本極低，通過「工業上樓」盤活存量資產，不僅能夠讓閑置資產得以充分利用，賦能國有企業轉型；而且由國有企業牽頭建設，也符合「工業上樓」國資當先的特性。

第三，自2018年深圳率先提出「工業上樓」起，包括珠三角的深圳、東莞、佛山，長三角的杭州、嘉興，以及山東青島等地相繼推出了「工業上樓」政策或指引，對「工業上樓」的準入與指標進行了細化；同時，各地也誕生了一批優質的「工業上樓」案例，推行「工業上樓」的基礎日臻完善。

而在《措施》未推出前，上海各區已經開始了「工業上樓」實踐。

比如，2023年5月，上海浦發國力智能產業基地擴建，該項目是上海浦東首個非平臺國有企業存量工業用地城市更新項目，采取「工業上樓」新模式，為金橋開發區醫療器械、5G智造、汽車研發等提供優質的標準廠房和通用研發類物業；位于上海金橋的金橋·擎天以高端裝備為產業方向，以首層「重生產」、中區「中試生產」、高區「輕生產與研發」為基本格局，并科學規劃了層高范圍、樓板承重、電力供應和垂直交通配套；位于寶山高新區的金地威新·寶山科創園建設運營項目，總投資6.8億元，對地塊實施「零增地」技術改造，運用「工業上樓」路徑將容積率提升至2.5...

看上海的具體政策

1、可以切換用途的上海版M0

原文：上海將從以下五方面推動「工業上樓」，助力工業占比「再上層樓」。一是優化規劃調整環節，釋放制造業發展空間；二是推出產業綜合用地，加強產業功能混合；三是強化資金支持，激發「工業上樓」積極性；四是整合要素激勵，吸引制造業企業入駐；五是落實精準管理，積極穩妥推進項目建設。

解讀：這里有兩個亮點，一是「工業上樓」與產業綜合用地（M0）相結合，上海的M0目前適用范圍僅限于張江科學城220平方公里的產業基地和產業社區內項目（后續可能向全市擴散），與其他地方的創新用地相比，上海的M0允許存量產業用地根據不同生產階段的實際需求，將研發功能與實體制造在同一地塊或同一建筑內實現使用轉換。也就是說，這家企業以前可能是做辦公研發，但增設生產環節以后，可以直接在同一宗土地上進行。二是強化資金支持，「工業上樓」市場動力不足是老生常談的問題了，前期推動必須有政府政策支持，補貼方向可能包括建筑補貼、貼息貸款、產業獎勵等。

2、野心「不大」的上海

原文：鼓勵國有、民營和外資等各類主體參與「智造空間」建設，力爭三年推出3000萬平方米，其中生物醫藥板塊500萬平方米，涌現一批科技含量高、核心競爭力強的獨角獸企業、專精特新「小巨人」企業。

從數字上來看，上海的野心比深圳小多了。深圳的政策是每年2000萬平方米的新增載體持續5年，相當于5年1個億的體量（目前深圳所有工業空間也就2億平米出頭）。而上海的工業空間是深圳的兩倍有余，卻只提出了每年1000萬方的「小目標」。究其原因，一是上海土地的緊俏性和節地需求沒有深圳大，畢竟上海有6000多平方公里土地，土地資源約束是客觀的，但土地緊張是相對的；二是上海與深圳產業結構不同，上海很大一部分優勢產業如鋼鐵石化、航空航天、軍工造船、重型裝備等均為重化工業，無法上樓。而深圳多以輕工業為主，大部分企業都可以上樓；第三，「工業上樓」存在較大不確定性，若市場消化動力不足，可能造成大量空間空置和資源浪費，在國內內卷嚴重，外資變數較大的情況下，循序漸進的做法也更為穩妥。

另一點值得注意的是，生物醫藥板塊「分配」到了500萬平方米空間，原因一方面上海生物醫藥創新策源能力處于全國領先地位，生物醫藥也是上海三大先導產業之一；而且，生物醫藥具有「輕型生產、環保型、低能耗」等特征，符合上樓的條件。有了這些載體之后，前些年外遷的生物醫藥企業就可能回歸，畢竟上海的生物醫藥基礎是全國最好的，它們能在上海實現從研發、小試、中試到驗證、規模生產、總部辦公等的全鏈功能。而且，上海政府也在謀劃允許在C65用地上開展風險等級低、環境污染小的中試項目，與「工業上樓」形成聯動。

3、「工業上樓」不再補繳土地價款差額

原文：上海將尊重產業規律和企業意愿，按實際需求確定項目容積率和建筑高度，對存量工業用地提升容積率的項目，不需用補繳土地價款。同時，「智造空間」項目允許混合配置工業、研發、倉儲、公共服務配套用途等功能。

現有工業用地改造后不改變用途，提高土地利用率和增加容積率的，可不再補繳土地價款差額，這也是各地「工業上樓」的常規操作；至于配套比例，由于筆者沒有看到原文件，無法進一步解讀，但參考深圳等地，居住配建比例一般需滿足項目整體內部收益率≤4.5%的要求，即大原則還是「保本微利」。

上海「工業上樓」對長三角的影響

推行「工業上樓」有三個前提條件——土地資源緊張，企業有上樓意愿，產業相對較輕。

分析國內外「工業上樓」比較成熟的城市，都是早期工業起家，后期三產高度發達，為了承載高端制造業發展而「被迫」上樓的。而長三角地區，節地需求不如珠三角強烈，且產業相對偏重，很多企業不具備上樓條件。目前來看，長三角地區，除上海外，只有杭州、寧波、南京、蘇州四地高端制造業較為發達，真正具備推行「工業上樓」的條件。事實上，以上幾個城市新增工業用地（廠房）實際上已經默認要上樓了，只是還沒有系統性文件出臺。而有了上海作表率，幾座城市相繼跟進或許只是時間問題。至于長三角其他城市，包括已經在推行「工業上樓」的嘉興、無錫等，由于需求有限，暫時看不到大規模推行「工業上樓」的必要性。

作者：王翀（筆名“不思量”），園區在線主編，某浙大系企業品牌總監，咨詢經理，擁有8年園區運營、園區咨詢、品牌管理、行業研究經驗，尤其擅長園區品牌創建與戰略研究工作。

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