新政颶風(fēng) 土地市場掀七重巨浪　新一輪的土地調(diào)控來勢之猛，似乎只有令人窒息的颶風(fēng)可形容。　　在頻繁的討論審議后，2006年9月，《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（下稱《通知》）出臺，涉及土地利益、政府責(zé)權(quán)等八項重要的改革內(nèi)容，宣告我國政府在土地管理和調(diào)控政策上再度進(jìn)行了重大調(diào)整。 　　隨后一周，國土資源部以每天一篇到兩篇的超快頻率，連發(fā)七篇政策解讀，督促市場更深刻地了解此輪全面調(diào)控的背景與意義，加快落實的步伐。　　決心和力度可見一斑。　　這一決斷很快在市場掀起了巨浪，房價走勢愈發(fā)迷離，利益分配、權(quán)利架構(gòu)、開發(fā)格局開始重新布局，土地二級市場則重新活躍，執(zhí)法和監(jiān)控體制有望加強———七大變局端倪漸顯。　　“玉宇澄清萬里埃”似乎在望，那么，就讓暴風(fēng)雨來得更猛料些吧！(柯鵬)　　嚴(yán)格執(zhí)法　　問責(zé)地方政府　　□本報記者 柯鵬 　　“當(dāng)前，我國已建立了比較嚴(yán)格的土地管理法律制度體系，但有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的問題仍很突出，法律懲處機制的作用尚未完全體現(xiàn)。針對這種局面，國務(wù)院的《通知》第一次明確規(guī)定要對政府實行問責(zé)制，并就如何加強和完善法律懲處機制提出了十分具體明確的要求。”國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局負(fù)責(zé)人在接受國土報采訪時這樣表述。　　據(jù)悉，與以往規(guī)定相比，此輪土地調(diào)控在強化對土地管理行為監(jiān)督檢查和懲處土地違法違規(guī)行為方面有諸多突破。國土部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，《通知》第一次明確規(guī)定要對政府實行問責(zé)制，并對如何加強和完善法律懲處機制提出十分具體明確的要求。這一突破，意義重大。　　一切規(guī)定還是要落到實處。兩個月前宣布推出的土地督察制也在這一周正式開始運行。國務(wù)院任命通知下發(fā)，國土部部長孫文盛兼任國家土地總督察，國土部副部長李元兼任國家土地副總督察，國土部政策法規(guī)司司長甘藏春則以專職形式任國家土地副總督察。土地督察局將對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收兩項審批事項是否符合法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)限、標(biāo)準(zhǔn)、程序進(jìn)行合法性審查。　　“對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批的合法性審查，主要是控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的總量和速度，保護(hù)耕地；對土地征收的合法性審查，主要是規(guī)范地方政府的征地行為，保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，防止因征地而引發(fā)群體性事件的發(fā)生。”國土部介紹。 　　數(shù)據(jù)監(jiān)測　　更準(zhǔn)、更快、更全　　□本報記者 柯鵬 　　土地市場的危局到底有多嚴(yán)重？土地調(diào)控的成果究竟幾何？客觀、全面的數(shù)據(jù)監(jiān)測系統(tǒng)，既是土地調(diào)控的前提，也是破舊立新的目標(biāo)。　　我國第一次全國土地調(diào)查開始于1984年。時隔22年，今年8月中旬，國土資源部公布《地籍管理“十一五”發(fā)展規(guī)劃綱要》，表示我國將在2010年前開展第二次全國土地調(diào)查，基本建立土地統(tǒng)一調(diào)查制度；全面、準(zhǔn)確地掌握全國土地數(shù)據(jù)。　　國土資源部地籍管理司司長樊志全表示，開展第二次全國土地調(diào)查，目的是摸清土地資源家底，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，為嚴(yán)把土地閘門、嚴(yán)格資源管理提供依據(jù)，形成科學(xué)的土地調(diào)查監(jiān)測評價體系。　　隨后不久，國土資源部稱《國土資源統(tǒng)計工作改革方案》已出臺，將為國土資源部門參與宏觀調(diào)控打好數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。“目前雖然有關(guān)國土情況的統(tǒng)計數(shù)據(jù)有500多項，但缺乏反映資源宏觀形勢、資源市場、國土資源節(jié)約集約利用等方面情況的指標(biāo)。建立一套統(tǒng)一完善的國土資源統(tǒng)計指標(biāo)體系勢在必行。”國土部表示。　　房價走勢 企業(yè)怕地方“白吃夜宴”　　□本報記者 于兵兵 　　當(dāng)大片的新城區(qū)開發(fā)已經(jīng)成為多年來城市經(jīng)營者彰顯業(yè)績的籌碼，當(dāng)大量的固定資產(chǎn)投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)成為GDP報表上最亮眼的數(shù)據(jù)，改變這種局面無異于抽筋動骨。但是顯然，這種改變已經(jīng)開始，且大刀闊斧。　　改革的動力不僅源于日益高漲的房價，更源于耕地面積的逐年減少所帶來的深層能源危機，以及“土地腐敗”下產(chǎn)生的社會不和諧音。一邊是地方政府通過土地大肆斂財，一邊是失地農(nóng)民的無所依靠。于是，平衡土地利益，在地價總額不變的情況下讓分配使用得更合理，成為這次改革的重心之一。　　用國務(wù)院的表述，這是“土地利益分配機制”的變革。目的在保持房價穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，讓土地收益向三農(nóng)傾斜。　　國土資源部相關(guān)人士介紹，從當(dāng)前地價構(gòu)成看，土地取得成本（征地補償安置和拆遷費用）、開發(fā)成本（幾通一平費用）和政府收益（相關(guān)稅費和土地純收益），大體各占三分之一，其中被征地農(nóng)民補償安置費用明顯偏低。　　對此，《通知》規(guī)定，未來土地出讓收入的使用必須向“三農(nóng)”傾斜：土地出讓總價款必須首先按規(guī)定足額安排支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費以及補助被征地農(nóng)民社會保障所需要資金的不足，其余資金應(yīng)逐步提高用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重。三農(nóng)優(yōu)先，成為土地利益分配的重要原則。另外，包括新增建設(shè)用地有償使用費，城鎮(zhèn)土地使用稅等稅費都將大幅提高，并專項用于基本農(nóng)田保護(hù)建設(shè)、土地整理和耕地開發(fā)。　　即將提高標(biāo)準(zhǔn)的還有工業(yè)用地價格。相關(guān)人士稱，隨著招拍掛制度的完善及工業(yè)用地最低地價標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一出臺，工業(yè)用地價格可能上升50%以上。　　然而，隨著地價相關(guān)成本的上升，社會開始了另一種質(zhì)疑，即這種地價成本的增加是否會轉(zhuǎn)稼到房價上，造成最終由消費者再次承擔(dān)地方政府的必要支出？對此，國土資源部相關(guān)負(fù)責(zé)人高調(diào)表示，土地成本提高將以地方政府純收入減少來平衡，地價基本不變。但也有業(yè)內(nèi)人士指出，工業(yè)用地的價格變化會縱向傳導(dǎo)到工業(yè)產(chǎn)品的價格，也會橫向傳導(dǎo)到其它類型土地的價格。　　地價成本的提高在開發(fā)商中的影響反而波瀾不驚。“無論稅費怎樣提高，對價格不會有太大影響。各種稅費加一起也沒幾萬塊錢，招拍掛的土地出讓金仍是地價的最大一頭。”某大型國資開發(fā)企業(yè)老總介紹。　　而開發(fā)商擔(dān)心的是，隨著地方政府純收入的減少，地方是否又會想出其它的辦法變相增加土地收入。某些城市在近期的土地招拍掛過程中已經(jīng)出現(xiàn)更加苛刻的出讓條件，比如低價回購部分物業(yè)等。“無論哪塊地政府都想白吃一口，這樣的招標(biāo)條件對開發(fā)商來說就顯得很難做。”一家參與競標(biāo)的開發(fā)商稱。　　爭利，仍然是地方與中央，政府與企業(yè)，企業(yè)與消費者不可回避的矛盾之一。在政府與開發(fā)商的獲利減少時，如何防止他們把地價蛋糕做大，進(jìn)而轉(zhuǎn)嫁到房價，仍是管理者的重要課題。　　利益重分 地方財政或陷困局　　□本報記者 于兵兵 　　幾千年來，當(dāng)一代代農(nóng)民面朝黃土背朝天地耕種時，他們一定想不到這些土地，會給今天的地方政府帶來如此多的利益。賣地，正成為各地方支持城市建設(shè)的最重要資金來源。　　自從1994年實行分稅制后，為鼓勵地方建設(shè)，土地出讓金逐漸從中央財政退出，大多成為地方財政的主要支撐。有媒體報道，在很多地方，土地收入占地方財政收入的一半以上，且多在預(yù)算體外循環(huán)。到2005年，全國各地方政府收取的土地出讓金收益為5800億元，而同年中國財政收入剛剛突破3萬億元。　　“獲益于土地”的地方政府，也因此有了足夠的“土地沖動”，雖經(jīng)多次調(diào)控，依然存在建設(shè)用地總量增長太快、工業(yè)用地過度擴(kuò)張，違法違規(guī)用地、濫占耕地等屢禁不止的問題。　　對于這些問題，此次調(diào)控明確規(guī)定，未來土地出讓收入將納入預(yù)算管理，繳入地方國庫，實行“收支兩條線”管理。這意味著市、縣政府不能再隨意地支配和使用土地出讓收入，而是要按照財政預(yù)算管理的要求，經(jīng)過批準(zhǔn)才能使用。有了這項規(guī)定，以前存在的土地出讓收入使用缺乏監(jiān)督的問題將得到遏止。　　另外，隨著征地補償費用、新增建設(shè)用地有償使用費標(biāo)準(zhǔn)的提高，地方政府的土地凈收益將有所減少。無疑，這些都將直接影響地方財政收入。數(shù)據(jù)顯示，上海今年上半年的房地產(chǎn)收益相比去年同期急降40多億，即降幅達(dá)17%以上。　　但是，仍有業(yè)內(nèi)人士指出，由于地方政府需要將新增建設(shè)用地有償使用費（即新增建設(shè)用地平均純收益）的30%上交中央，地方政府瞞報漏報的現(xiàn)象仍不可避免，而隨著招拍掛地價的不斷上漲，即便上述費用提高一至兩倍，在整個土地收益的比重不足以抑制地方政府的“賣地沖動”。　　權(quán)利重構(gòu) 土地大權(quán)再分配　　□本報記者 于兵兵 　　根據(jù)此輪土地調(diào)控的精神，在土地審批權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)，以及價格標(biāo)準(zhǔn)制度權(quán)等各方面，地方與中央來了一次權(quán)利分配大調(diào)整。政府官方口徑將其稱為一次“行政權(quán)利的‘自我革命’”。　　根據(jù)責(zé)權(quán)一致的原則，地方政府在對各項土地政策效果負(fù)有責(zé)任的同時，也有了更大的執(zhí)行權(quán)利，一些由中央部門插手實際業(yè)務(wù)的情況將得到改善。比如在城市建設(shè)用地審批方式上，以往，人口在50萬以上的城市建設(shè)用地須按土地利用年度計劃分批次報國務(wù)院審批，經(jīng)過層層審查，審批時間拖得很長，效率難以提高。于是一些地方的建設(shè)用地項目邊報邊用或者干脆不報批，占了地再說。　　對此，國務(wù)院通知規(guī)定，在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，依法由國務(wù)院分批次審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收，調(diào)整為每年由省級人民政府匯總后一次申報，經(jīng)國土資源部審核，報國務(wù)院批準(zhǔn)后由省級人民政府具體組織實施，實施方案報國土資源部備案。　　國土資源部評價，將城市建設(shè)用地的審批權(quán)前移至省級政府，由其負(fù)責(zé)嚴(yán)格把關(guān)和組織實施，可以減化審批環(huán)節(jié)，提高行政效率。審批方式調(diào)整后，省級政府就不再是“二傳手”，而要對城市建設(shè)用地的合法性、合規(guī)性和合理性負(fù)總責(zé)，并可以在省域范圍內(nèi)，更好地履行調(diào)劑、統(tǒng)籌土地利用的職能。　　中央相關(guān)部門則由原來的直接參與審批，退回后期監(jiān)督管理的角色。從繁瑣的審批事務(wù)中解脫出來，把主要精力用于基層調(diào)查、指導(dǎo)檢查和研究制定政策等。　　唯一收回中央的權(quán)利是工業(yè)用地最低價標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)。而這一政策是針對一些地方人為壓低工業(yè)地價，甚至是低地價、零地價、負(fù)地價等工業(yè)用地出讓問題提出的，以抑制工業(yè)用地的過度擴(kuò)張。　　“中央權(quán)利有收有放，地方責(zé)權(quán)科學(xué)對應(yīng)是此次土地調(diào)控的重要特征。權(quán)利分配合理才能保證政策的有效執(zhí)行。”土地分析人士表示。　　開發(fā)格局 盤活閑置成主流　　□本報記者 李和裕 　　就目前的“土地新政”，業(yè)內(nèi)認(rèn)為還很難斷定日后房地產(chǎn)用地供應(yīng)、開發(fā)量上的變化，但這次政策已經(jīng)給出了一個明確的信號———嚴(yán)控新增用地。而如果新增用地真被控制住，那么存量土地就將成為各地政府考慮的重要對象，整個土地開發(fā)的格局也將發(fā)生實質(zhì)性改變。　　從這次“土地新政”所提出的措施來看，首要目標(biāo)就是“保護(hù)耕地、嚴(yán)控新增”。《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》中已指出，建設(shè)用地總量增長過快，違法違規(guī)用地、濫占耕地現(xiàn)象屢禁不止，嚴(yán)把土地“閘門”任務(wù)仍然十分艱巨。所以國務(wù)院提出明確要求：進(jìn)一步明確土地管理和耕地保護(hù)責(zé)任，提高新增用地成本，切實保障被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計，禁止擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。　　而在業(yè)內(nèi)看來，土地新政既出，依法處理存量土地將成為各地政府今后土地工作中的重要舉措。未來的土地開發(fā)格局中，盤活閑置將成為主流。　　事實上，今年的“國六條”及其后的各部委細(xì)則中提出的土地調(diào)控要求已經(jīng)劍指存量土地。“由于許多地方的大量土地不是儲備在政府手里，而是囤積在開發(fā)商手中，一旦真的展開行動，動作將是空前的，也將是一場利益與政策的巨大博弈。”中國指數(shù)研究院的專家這樣表示。　　此外，一些房地產(chǎn)分析師還表示，短期來看，土地新政的出臺實施，會對開發(fā)供地量產(chǎn)生一定影響；但長遠(yuǎn)來看，各地政府肯定會通盤考慮，制定對當(dāng)?shù)貋碚f適量的土地供應(yīng)計劃，特別是對存量土地的再利用，大部分城市的土地供應(yīng)量應(yīng)會相對平穩(wěn)合理。　　土地交易 二級市場重活躍　　□本報記者 李和裕 　　土地是開發(fā)商的生存之本，但迫于中央調(diào)控，政府收緊土地“閘門”及招拍掛出讓競爭之激烈，一些開發(fā)商開始將注意力轉(zhuǎn)向土地二級市場，同有地公司合作或通過收購兼并拿地的情況將日漸增多。　　事實上，在經(jīng)歷了前年的“8.31”大限和去年的市場調(diào)控后，今年的調(diào)控風(fēng)暴更讓開發(fā)商感到后怕。一方面，國家此輪表示嚴(yán)控新增用地、嚴(yán)把土地“閘門”；另一方面，土地一級市場的“門檻”也越來越高。　　由于市場環(huán)境變化，越來越多的開發(fā)商把目光瞄向了土地二級市場。在去年初，萬科集團(tuán)董事長王石便語出驚人：“以后靠政府賣地會餓死。”隨后，除了在土地一級市場繼續(xù)突進(jìn)，萬科以并購南都、入股嘉華等曲線獲得了不少土地。　　五合智庫的分析師表示，開發(fā)商對土地儲備的要求一般是滿足企業(yè)3年內(nèi)的開發(fā)要求，不滿3年的可能會出現(xiàn)“斷頓”危機，而如果超過3年儲備，則可能在資金等環(huán)節(jié)出現(xiàn)風(fēng)險。這意味著開發(fā)商每年開發(fā)完一定份額后，都要增加土地的未來存量，以備未來發(fā)展之需，如果他們在一級市場上得到滿足，二手土地市場自然成為另一個選擇。　　中原地產(chǎn)的分析師也認(rèn)為，在目前土地公開交易優(yōu)質(zhì)地塊僧多粥少的情況下，土地二級市場無疑給開發(fā)商提供了更多拿地途徑，未來土地二手市場也將更趨活躍。