中央政府 地方政府 農民群眾

　　調整土地管理制度，需要突破原來的思維模式，在中央以行政手段監督地方之外，再引入民眾權利一維，從而形成中央政府、地方政府與民眾之間的“穩定三角”，讓各方相互制約

　　從國土資源部設立多個土地督察局，到整頓工業用地出讓價格，到準備調整中央與地方土地收入比例，中央政府進行的新一輪土地政策調整力度相當大。不過，稍加分析即可發現，這些政策調整，大體上是圍繞著宏觀經濟調控展開的，旨在通過控制土地占用達到抑制投資過熱的目的。中央政府負有穩定宏觀經濟的責任，這樣的調控當然是十分必要的，但是，若要從根本上控制地方政府的圈地沖動、保護農民權益，恐怕還需要從另外的角度想辦法。

　　中央與地方的博弈

　　土地問題大體上涉及到中央政府、地方政府、農民、工業企業、開發商、城市居民等6個權利、利益或權力主體。從某種意義上說，地方政府與工業企業、房地產開發商的利益比較一致，地方政府官員希望創造出好看的政績，獲得較高稅收，工業企業和房地產開發商可以同時帶來這兩者。中央政府則負有穩定宏觀經濟、確保社會穩定的責任，再加上從土地上得到的收入中央政府很少分享，所以，具有提高農民土地補償標準、抑制房價過快增長的激勵。

　　因而，從某種程度上說，在土地問題上，中央政府與地方政府存在不同的利益訴求。但相對來說，在土地問題上，地方政府享有較大自由裁量權。因為，地方政府處于土地交易的核心環節。根據目前的土地制度，擁有土地的農民與需要土地的房地產開發商、與工業企業不能進行直接交易。相反，地方政府先用征用土地的辦法，把土地從農民手中拿走，轉手再將其建設使用權出讓給房地產開發商或工業企業。這樣，地方政府就成為土地商人。首先，在征地環節，壓低農民土地補償標準，或者截留、拖欠補償款，或者以租代征。其次，在出讓土地環節，為招商引資，可以廉價出讓工業用地，甚至可能免費贈送，這導致了企業浪費土地，很多科技園、工業園、市場都空蕩蕩的。另一方面，地方政府為彌補這方面的損失，又會哄抬房地產開發用地價格，從中獲利。

　　可以說，目前的體制有利于地方政府在土地和房地產市場領域做“壞人”。而按照傳統的思路，人們總是希望中央政府出面來管治地方政府，使其收斂攫取之手。中央政府也確實在這么做。中央政府的做法主要是：通過規劃審批途徑，減少地方政府占用土地的規模，用命令的方式要求地方政府提高工業用地出讓價格，由中央政府的派出機構監督地方政府作出的土地決策。總之是借助中央政府的行政權威來約束地方政府的土地決策與執行活動。

　　地政改革要保障農民權益

　　這當然會收到一定效果，甚至是雷厲風行的效果，但從行政管理體制的角度看，這樣的安排是否合理，值得三思。更重要的是，其中總有某些讓人覺得怪異的邏輯：按理說，工業用地出讓金主要歸地方政府享有，但現在卻是中央政府強令地方政府不得壓低價格。這正好表明了土地行政調控可能遭遇的困境：地方政府缺乏在土地問題上合法、合規地做事的內在激勵機制，而必須依靠中央政府從外部推動它。可以想象，這種外部管治很容易失靈。

　　因此，一種具有長遠效果的合理的土地管理體制，必須重新劃分中央政府與地方政府的權力，并且最重要的是，在地方層面上嵌入一種能夠有力地約束地方政府、使其行為合乎中央政府頒布之法律、政策的機制。

　　這種機制的核心就是保障農民的權益。地方政府之所以能夠玩得轉土地財政，主要是因為，只要地方政府想征地，農民就無法拒絕，反正政府可以把一切用途都說成公共利益；對于地方政府開出的補償標準，農民即使不滿意，也無處尋找救濟，行政申訴無門，法院又高度地方化。正是由于農民面對地方政府處于絕對弱勢地位，所以，地方政府在征地環節就可以為所欲為。而正是征地成本低廉，讓地方政府可以大方地上馬面子工程，低價出讓工業用地；同樣是由于征地成本低廉，地方政府在商品房用地上也就有巨大的暴利空間。地價低廉導致地方政府瘋狂圈地，也造成龐大的失地農民群體，危及社會穩定。

　　可見，控制地方政府在土地使用環節上的種種不良行為，需要向征地環節上尋找解決辦法，讓地方政府不可能輕易地以低廉成本從農民那里獲得土地。其實，站在農民利益的角度，城市化、工業化未必是壞事。對農民來說，唯一重要的是土地征用補償制度。一旦農民能夠具有與地方政府討價還價的能力，地方政府的行為自然地就會趨向合法合規。

　　顯然，農民要有能力與地方政府討價還價，必須借助中央政府的力量。而讓農民滿意，也正合乎中央政府的長遠目標。中央政府可以有兩個選擇。上策是推進土地制度改革。以往的教訓表明，解決地方政府土地違法問題，必須讓地方政府從土地交易過程中脫身，否則，政府官員利用權力從事商業性土地交易活動，幾乎不可能不違法、不可能不侵害農民權益。因此，應當讓農民與需要土地的企業直接交易，讓農地直接轉為工商業用地。這樣，農民則直接與房地產企業或工商企業，兩者至少在理論上是平等的，地方政府則只充當監管者和仲裁者。更重要的是，農民仍然可以保有土地的所有權，這樣，農民就通過其土地用途的轉換而融入現代城市經濟體系中，從而不再產生新的失地農民。

　　假如土地改革不大容易進行，那么，中央政府就應當考慮，更有效地為權益遭到地方政府侵害的農民提供救濟。這就需要進行行政申訴，尤其是進行司法制度改革，讓法院不受地方政府的控制，能夠相對公平地就農民與地方政府間的土地糾紛進行裁判。

　　總之，調整土地管理制度，需要突破原來的思維模式，在中央以行政手段監督地方之外，再引入民眾權利一維，從而形成中央政府、地方政府與民眾之間的“穩定三角”，讓各方相互制約，而又各得其所，此系地政改革的正道。