稅收減免一直是招商引資的主要政策抓手。

不過，以后「稅收洼地」恐怕行不通了。

2024年1月11日，全國審計工作會議在北京召開。會議首次要求「深入揭示一些地方招商引資中違規(guī)出臺小政策、形成稅收洼地等問題，嚴肅查處違規(guī)返稅亂象」。

事實上，近年諸如財政獎勵、稅收返還等優(yōu)惠政策一直面臨著合理性及合法性等諸多方面的挑戰(zhàn)。隨著稅收洼地即將被重點審計，一些深度依賴稅收政策招商的政府和園區(qū)將面臨巨大沖擊。

正文：

返稅——招商引資的利刃

在招商圈兒有一句至理名言——「栽下梧桐樹，引來金鳳凰」。說的是一個地方只要「積極創(chuàng)造條件」，就有機會引進人才、吸引企業(yè)前來投資。

而不同的城市，需要創(chuàng)造的「條件」也不相同。

在一、二線發(fā)達城市，由于土地價值較高，地方政府主要通過土地讓利來進行招商引資；但對于更多的中小城市，由于土地吸引力有限，甚至事實上的「零地價」（土地價款以獎勵的形式返還給企業(yè)）都難以吸引到企業(yè)，因此必須依靠稅收優(yōu)惠政策這一王牌來吸引投資。

一般來說，市面上常見的稅收優(yōu)惠政策包括三種：

1、稅收返還，包括先征后返、列收列支、財政獎勵或補貼等。

這里的稅收返還，是針對稅收的地方留存部分，在不超過留成比例的情況下，向企業(yè)返還部分稅款。

流程上，由稅務(wù)部門先對納稅人正常征稅，然后地方政府把自己得到的這一部分按比例再返給企業(yè)，形成「先征后返」。

值得注意的是，「先征后返」是由稅務(wù)和財政兩個行政機關(guān)配合實施的，稅務(wù)局先收上來的是稅款（這些稅務(wù)一旦入庫，即轉(zhuǎn)換為政府的財政收入），而財政局后返回去的資金來源于財政預(yù)算。

2、稅收減免，如免收土地契稅、土地增值稅。

3、稅收獎勵，投資者在開發(fā)中向政府繳納的稅金，政府確認后按投資者繳納的一定比例獎勵給企業(yè)。

此外，還有一種是以核定征收為主的稅收洼地。

核定征收主要適用于個體戶、個人獨資企業(yè)和合伙企業(yè)上。因為個體戶、個人獨資企業(yè)和合伙企業(yè)不需要繳納企業(yè)所得稅，只需按照經(jīng)營所得繳納個人所得稅。

核定征收原本是懲罰性措施，讓攤販和街邊小店這種規(guī)模不大，算不清成本、又拿不到發(fā)票的個體戶，象征性交一點點稅。但在實際操作中，由于核定征收稅率實在太低，逐漸成為了一種「稅收優(yōu)惠」，以至于很多高收入的個人和獨資企業(yè)也來分一杯羹，包括范冰冰逃稅案、鄧倫逃稅案、薇婭逃稅案等，都是走的核定征收路線。

近兩年，國家已基本叫停核定征收企業(yè)的注冊，并逐步清理了不少不合核定征收要求的企業(yè)。

當然，企業(yè)不可能平白無故享受稅收優(yōu)惠，政府也會對企業(yè)有些要求。

比如，有些政府要求企業(yè)只要注冊在本地，無需實地辦公，即可享受稅收優(yōu)惠政策。這種多以欠發(fā)達地區(qū)為主，只是為了爭奪稅源，至于企業(yè)是不是在本地辦公反倒沒那么重要；而有的地方則規(guī)定企業(yè)必須在當?shù)刈郧覍嶋H開展業(yè)務(wù)才能享受到稅收優(yōu)惠。

再比如稅收返還比例，江蘇規(guī)定，地方政府對于在當?shù)貓@區(qū)入駐的企業(yè)，會對入駐企業(yè)所繳納的稅收按一定比例返還，可以返到地方留存（增值稅50%，企業(yè)所得稅40%）的70%-85%；而重慶此前規(guī)定，地方政府會對入駐企業(yè)所繳納的稅收按一定比例返還，最高可以返到地方留存（增值稅50%，企業(yè)所得稅40%）的60%-80%。可見，返還比例有高有低，不盡相同。

為什么會存在「稅收洼地」

稅收政策是國家宏觀調(diào)控的重要手段，出臺差異化的稅收政策，初衷是為了縮小我國區(qū)域間的經(jīng)濟差距。

眾所周知，我國東、中、西部地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)層次、營商環(huán)境上均存在巨大差距，隨著沿海地區(qū)經(jīng)濟開放與全球產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，差距還有不斷擴大的趨勢；另一方面，我國傳統(tǒng)的稅收優(yōu)惠政策明顯具有「區(qū)域性」、「外資性」特征，不適當?shù)膮^(qū)域稅收優(yōu)惠加劇了西部經(jīng)濟發(fā)展的滯后性。

在這樣的背景下，國家制定并實施了一系列旨在促進西部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策，以增強西部地區(qū)的投資環(huán)境和投資吸引力。

效仿西部的「稅收洼地」，同一城市，不同縣區(qū)之間，也出現(xiàn)了差異化的稅收政策。比如：早年上海的奉賢和松江屬于郊區(qū)，經(jīng)濟相比其他區(qū)域相對落后，為了縮小區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的差距，提升招商吸引力，政府提供了優(yōu)惠幅度較大的稅收政策，如較高比例的地方留存稅收返還等。

可隨著時間的推移，原本為了減緩區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距擴大的速度而實施的稅收政策，卻被各地政府「玩壞了」。

究其原因，筆者認為，稅收優(yōu)惠的初衷是好的，但壞就壞在亂了規(guī)矩。

人們總是「不患寡而患不均」。以前，大家都沒政策，眼一閉心一橫，心想愛怎么著怎么著吧。但現(xiàn)在你扛上大炮了，我還拿著燒火棍，這就不行了。對地方主官來說，戰(zhàn)略是國家的，眼前的一畝三分地才是自己的，一旦稅收的平衡被打破，企業(yè)肯定更愿意選擇政策更好的城市，本地的財政收入就大受影響，出不了政績，上級要追責(zé)，可不是簡簡單單一句「政策不行」就能敷衍了事的。尤其是最近幾年，地方經(jīng)濟發(fā)展的勢頭堪憂，市場上幾乎沒有增量，招商引資成了「零和游戲」，每走一家企業(yè)，壓力就更大了一層。為保證經(jīng)濟發(fā)展，發(fā)達地區(qū)也要在政策上做出讓步。無序的橫向稅收競爭又導(dǎo)致地方政府財政收入水平和經(jīng)濟建設(shè)程度的馬太效應(yīng)加劇，進而導(dǎo)致招商進一步「內(nèi)卷」。

于是我們看到，2018年以后，稅收返還逐漸蔓延到了各大二線甚至一線城市。

挑戰(zhàn)國家政策，地方政府怎么敢的啊？

雖然地方給到企業(yè)的稅收優(yōu)惠五花八門，但實際上，這些政策大多并不合法。

《國務(wù)院關(guān)于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》（國發(fā)〔2000〕第2號）明確規(guī)定：

「先征后返政策作為減免稅收的一種形式，審批權(quán)限屬于國務(wù)院，各級地方人民政府一律不得自行制定稅收先征后返政策。」

也就是說，正規(guī)的「先征后返」需要經(jīng)過國務(wù)院批準，由國家稅務(wù)總局、財政部等部門進行發(fā)布，而地方行政機關(guān)無權(quán)擅自制定「先征后返」政策。

然而，即便有國家頂層政策在先，各地仍然對制定「先征后返」政策樂此不疲，「膽量」從何而來？

1、違規(guī)成本低

我們看到，雖然很多城市出臺了違規(guī)稅收優(yōu)惠政策，但現(xiàn)實中因此被處罰的官員寥寥無幾，反倒是因為招商引資不利被調(diào)離的大有人在。究其原因，國家稅務(wù)總局只是國務(wù)院的一個職能部門，對地方政府沒有直接管轄權(quán)；反觀地方政府一方，通過出臺違規(guī)優(yōu)惠政策挖了別人的墻腳，增加了自己的政績，只有違規(guī)收益，沒有違規(guī)成本，何樂而不為？

2、缺乏監(jiān)管

現(xiàn)實中，稅務(wù)征管由地方稅務(wù)局負責(zé)，而地方稅務(wù)局又由地方政府直接管理。在這樣的關(guān)系下，地方稅務(wù)局與地方政府的親密程度甚至超出了一脈相承的稅務(wù)總局，地方稅務(wù)局也就很難把監(jiān)督落到實處。

3、「先征后返」存在空白地帶

前文提到，政府招商引資協(xié)議中的「稅收返還」特指將稅收地方留存部分返還給企業(yè)，而稅收地方留存部分屬于地方性財政收入，地方政府對此擁有支配權(quán)，對這部分款項的返還是否合法，業(yè)內(nèi)一直存在爭議。

如，【（2020）最高法行申171號】一案，最高人民法院就全椒盛華建材市場開發(fā)有限公司與安徽省全椒縣人民政府達成的稅收優(yōu)惠協(xié)議的稅收返還條款效力問題上明確指出，「從投資協(xié)議訂立的目的來看，全椒縣政府承諾在5年內(nèi)對建材大市場繳納的經(jīng)營稅收地方留成部分予以返還，用于支持大市場建設(shè)，實質(zhì)是用地方財政資金鼓勵和支持外來投資，發(fā)展地方經(jīng)濟，并不違反法律的強制性規(guī)定，協(xié)議雙方應(yīng)按照約定誠信履行。」

最高法院在上述關(guān)于稅收優(yōu)惠協(xié)議中的稅收返還條款的效力認定問題上，將政府允諾給企業(yè)的稅收返還優(yōu)惠政策推定為一種財政優(yōu)惠政策而非稅務(wù)問題。

而在安徽省高級人民法院（2018）皖行終674號安徽省廬江縣天友房地產(chǎn)開發(fā)有限公司與廬江縣人民政府一案中，安徽省高級人民法院認為將稅收地方留存部分按照一定比例獎勵給企業(yè)的約定，是一種變相減（退）稅的約定，與《稅收征收管理法》及國發(fā)〔2000〕2號文規(guī)定的內(nèi)容相抵觸，違反了國家法律的強制性規(guī)定，應(yīng)屬條款無效。

這里安徽高院則是將稅收返還優(yōu)惠政策定為稅務(wù)問題，認為其與國發(fā)〔2000〕2號文的內(nèi)容相背離。

稅收優(yōu)惠政策野蠻生長，弊端開始顯現(xiàn)

正如硬幣的兩面，任何事情都有其兩面性。通過出臺稅收政策，政府達到了吸引企業(yè)入駐，擴大稅源，進而帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的目的；但另一方面，「稅收洼地」造成了稅源大量流失，特別是像霍爾果斯一類的「稅收洼地」，其提供的稅收優(yōu)惠已經(jīng)嚴重偏離了正常水平，破壞了市場的統(tǒng)一性。

1、擾亂市場公平競爭

站在國家的角度，地方自主制定稅收優(yōu)惠政策嚴重影響了國家稅制的統(tǒng)一，擾亂了市場公平競爭。而稅收與稅源的背離也阻礙了全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)。

注：3月份《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》提及「清理廢除各地區(qū)含有地方保護、市場分割、指定交易等妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的政策，全面清理歧視外資企業(yè)和外地企業(yè)、實行地方保護的各類優(yōu)惠政策，防止招商引資惡性競爭行為」。

2、招商「內(nèi)卷」加劇

地區(qū)企業(yè)間的稅負不公平，對其他地區(qū)形成不對稱競爭優(yōu)勢，為了維持招商競爭力，其他地方政府不得不出臺與之相匹配的政策，使招商進一步「內(nèi)卷」。

3、對地方發(fā)展貢獻甚微

從政府角度講，稅收優(yōu)惠的初衷是促進地方經(jīng)濟發(fā)展，但實際上大家都在在爭奪稅源。引進的絕大多數(shù)都是沒有實地經(jīng)營或生產(chǎn)、只享優(yōu)惠不出力的「空殼企業(yè)」。這些企業(yè)并不在當?shù)亻_展實質(zhì)經(jīng)營業(yè)務(wù)，無法創(chuàng)造就業(yè)崗位或助推當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，對地方經(jīng)濟發(fā)展的貢獻微乎其微。

4、財政收入大量流失

政府依法從企業(yè)收上來的稅，又返還給了企業(yè)，結(jié)果就是各地方政府互相引稅，造成財政收入大量流失。

5、助長涉稅違法案件發(fā)生

如今，地方招商引資享受地方稅收返還優(yōu)惠政策已經(jīng)成為虛開發(fā)票案高發(fā)的重要誘因。如全國首例利用互聯(lián)網(wǎng)共享經(jīng)濟服務(wù)平臺虛開發(fā)票案件布角科技虛開案，涉嫌虛開增值稅專用發(fā)票金額高達13億余元。這一案件也揭開了利用國家稅收、地方招商引資優(yōu)惠政策及委托代征等制度漏洞，大肆騙取、漏逃國家稅款黑色產(chǎn)業(yè)鏈。

對企業(yè)來說，稅收優(yōu)惠政策也存在較大不確定性。

現(xiàn)實中，享受稅收返還政策的企業(yè)，或?qū)⑵髽I(yè)遷移到當?shù)亍⒒虬讯愂辗旁诋數(shù)兀呀?jīng)付出了沉沒成本。但正如前文所說，稅收優(yōu)惠處于法律真空地帶，因此稅收返還存在極大的不確定性。返還比例縮水、時間無限延長甚至無法兌現(xiàn)都是家常便飯。尤其現(xiàn)在經(jīng)濟不景氣，地方政府手里沒錢，據(jù)筆者了解，現(xiàn)在很多地方政府都以財政困難為由不給返了，稅收返還政策逐漸收緊直至逐漸消失的趨勢已經(jīng)顯現(xiàn)。

稅收優(yōu)惠政策的變遷

國家對于違法違規(guī)稅收優(yōu)惠政策的清理也是一波三折。

前文提到，早在2000年，國務(wù)院就出臺了《國務(wù)院關(guān)于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》，明確提及各地區(qū)自行制定的稅收先征后返政策，從2000年1月1日起一律停止執(zhí)行。

這是國家第一次正式對違法違規(guī)稅收優(yōu)惠政策進行清理。

2014年，國務(wù)院出臺了《國務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（國發(fā)【2014】62號），明確提出:

「一些稅收等優(yōu)惠政策擾亂了市場秩序，影響國家宏觀調(diào)控政策效果，甚至可能違反我國對外承諾，引發(fā)國際貿(mào)易摩擦」、「規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策，有利于維護公平的市場競爭環(huán)境，促進形成全國統(tǒng)一的市場體系」，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用」。

這是國家第二次的清理動作。

如果62號文當時被徹底貫徹執(zhí)行，也許今天就看不到所謂的稅收返還政策了。奈何當時我國正在經(jīng)歷經(jīng)濟寒冬，全年經(jīng)濟增速持續(xù)下行、內(nèi)外需求雙雙乏力，企業(yè)效益大幅下滑，為確保稅優(yōu)政策的穩(wěn)定性，國家在新政實行了半年后，宣布擱置執(zhí)行。

在2015年5月，國務(wù)院就出臺了《國務(wù)院關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項的通知》（國發(fā)〔2015〕25號），分別從過去已出臺政策、以后新出臺政策和專項清理工作的時間點上留出了緩沖空間。如：「已經(jīng)出臺的優(yōu)惠政策，有規(guī)定期限的，按規(guī)定期限執(zhí)行」、「沒有規(guī)定期限又確需調(diào)整的，由地方政府和相關(guān)部門按照把握節(jié)奏、確保穩(wěn)妥的原則設(shè)立過渡期，在過渡期內(nèi)繼續(xù)執(zhí)行」、「已簽訂合同中的優(yōu)惠政策，繼續(xù)有效」、「已兌現(xiàn)的部分，不溯及既往」。

此后數(shù)年，由于經(jīng)濟下行壓力持續(xù)，疊加土地財政難以為繼，政府在招商壓力之下對地方自主出臺稅收優(yōu)惠政策的態(tài)度比較「寬容」。地方或園區(qū)核定征收、稅收返還的政策宣傳層出不窮，招商競賽愈演愈烈。而各地政府為了保證政策出臺的合規(guī)，一般不再使用「稅收返還」的文字表述，而是改用「財政獎勵」和「財政扶持」等表述方式，而且在優(yōu)惠政策或招商合同的文本都會加入免責(zé)條款。

面對愈加「內(nèi)卷」的稅收優(yōu)惠政策，國家終于坐不住了。

2022年6月13日，國辦印發(fā)了《關(guān)于進一步推進省以下財政體制改革的指導(dǎo)意見》（簡稱「20號文」），提出要求「逐步清理不當干預(yù)市場與稅費收入相掛鉤的補貼或返還政策。」

2023年6月，審計署披露《國務(wù)院關(guān)于2022年中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計工作報告》。在重點審計54個地區(qū)財政收支情況，并就共性問題延伸了其他地區(qū)發(fā)現(xiàn)，55個地區(qū)違規(guī)或變相返還稅收或土地出讓金等225.08億元。事后55個地區(qū)清理廢止違規(guī)出臺的稅收返還優(yōu)惠政策，規(guī)范招商引資行為。

可以預(yù)見，違規(guī)返還稅收將成為未來幾年政府重點打擊的對象。

參考資料：

1、政府官方文件

2、地方稅收返還政策還能享受多久？稅樂服

作者：王翀（筆名“不思量”），園區(qū)在線主編，某浙大系企業(yè)品牌總監(jiān)，咨詢經(jīng)理，擁有8年園區(qū)運營、園區(qū)咨詢、品牌管理、行業(yè)研究經(jīng)驗，尤其擅長園區(qū)品牌創(chuàng)建與戰(zhàn)略研究工作。

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