作為特色小鎮開發類型之一的產業園區，利用PPP模式進行綜合開發不僅能緩解財政資金壓力，還能提高園區開發運營效率。本文在闡述園區PPP開發的運作方式基礎上，對華夏幸福固安工業園區PPP項目作案例分析。

一、園區PPP開發模式概述

(一)PPP模式適用性分析

國內外的大量實踐表明，通過PPP模式進行園區綜合開發具有多方面優勢。首先，能夠平滑政府財政支出，緩解政府財政資金壓力，在短時期內加快園區基礎設施及公共服務設施的建設;其次，PPP模式能夠優化項目風險分配，降低全生命周期成本，提高公共服務效率，從而有利于提高園區綜合開發和基礎設施建設運營的整體效率;第三，有利于引進具有豐富園區運營經驗的國內外社會資本參與園區的開發和運營，彌補政府能力的不足;第四，社會資本高水準的基礎設施建設運營水平將顯著提升園區的整體品質，有利于項目用地范圍內儲備土地的出讓，有利于園區招商。

(二)開發方式：分項開發與綜合開發

通常園區開發由一系列獨立而又關聯的子項目組合而成，包括規劃咨詢服務、土地整理投資、基礎設施建設、公共設施建設、產業引入與招商服務、園區運營服務等內容，具備投資大、運營周期長、綜合性強等特征。綜合目前的實踐，園區開發方式主要是分項開發和綜合開發。

園區分項開發，即對園區開發項目中具有綜合性的眾多子項目，拆分成一個個獨立的單一項目或以單一項目為主輔之以少量相關內容的“打包”項目進行運作。如園區規劃設計采取服務外包的運作方式，土地整理和基礎設施建設采取政府付費方式，招商引資采取管理服務方式，園區運營采取委托經營方式。

園區綜合開發，旨在充分發揮園區開發項目的綜合性、系統性優勢，將園區開發作為一個整體項目，對規劃設計、土地整理和基礎設施建設、產業發展和運營主要環節采取分批、分期開發的方式進行運作。

綜合比較兩者的優劣勢，從政府風險可控、可操作等角度出發，園區開發更多采取綜合開發方式。同時，根據《國家發展改革委關于加快美麗特色小(城)鎮建設的指導意見》(發改規劃〔2016〕2125號)，在完善功能并強化基礎設施支撐方面，“鼓勵綜合開發，形成集交通、商業、休閑等為一體的開放式小城鎮功能區。”

運作案例——華夏幸福

本文以華夏幸福投資開發固安工業園區為例，介紹園區綜合開發PPP模式，以提供參考價值和借鑒意義。

1、項目背景

固安工業園區地處河北省廊坊市固安縣，與北京大興區隔永定河相望，距天安門正南50公里，園區總面積34.68平方公里。

2002年固安縣政府決定采用市場機制引入戰略合作者，投資、開發、建設、運營固安工業園區。同年6月，通過公開競標，固安縣人民政府與華夏幸福基業股份有限公司(簡稱“華夏幸福公司”)簽訂協議，正式確立了PPP合作模式。按照工業園區建設和新型城鎮化的總體要求，采取“政府主導、企業運作、合作共贏”的市場化運作方式，傾力打造“產業高度聚集、城市功能完善、生態環境優美”的產業新城。

2、運作模式

固安縣政府與華夏幸福公司簽訂排他性的特許經營協議，設立三浦威特園區建設發展有限公司(簡稱“三浦威特”)作為雙方合作的項目公司(SPV)，華夏幸福公司向項目公司投入注冊資本金與項目開發資金。項目公司作為投資及開發主體，負責固安工業園區的設計、投資、建設、運營、維護一體化市場運作，著力打造區域品牌;固安工業園區管委會履行政府職能，負責決策重大事項、制定規范標準、提供政策支持、制訂基礎設施及公共服務價格以及質量的監管等，以保證公共利益最大化。

基于政府的特許經營權，華夏幸福公司為固安工業園區投資、建設、開發、運營提供一攬子公共產品和服務，包括土地整理、基礎設施建設、公共設施建設、產業發展服務，以及咨詢、運營服務等。

3、投融資結構

通過特許經營協議，固安縣政府將特許經營權授予三浦威特。三浦威特作為華夏幸福公司的全資公司，負責固安工業園區的項目融資，并通過資本市場運作等方式籌集、墊付初期投入資金。此外，三浦威特與多家金融機構建立融資協調機制，進一步拓寬了融資渠道。

4、回報機制

為滿足固安工業園區的商業可行性，根據產業園區基本特征及PPP相關政策法規，項目采用使用者付費+可行性缺口補助的回報機制，即項目運營階段獲得經營收入，同時政府按約定向項目公司提供可行性缺口補助。項目公司收入來源于以下兩方面：

①使用者付費。項目公司收取辦公場地租金、物業服務費等方式獲得收益，即采用使用者付費模式。

②可行性缺口補助。園區投資建設投入由地方政府各項收入進行部分返還，尤其是稅收返還。地方政府將委托區域內所取得的各項收入地方留成部分優先用于區域開發建設各項工作的投入，進行分期返還。其中，地方政府留成部分收入主要包括：稅收、土地使用權出讓收入、專項收入、專項基金等。對公共設施建設和基礎設施建設投資，地方政府按這部分建設投資額返還15%的利潤;對土地整理的利潤，則按整理成本的15%計取;對規劃設計、咨詢等服務費用，按照成本費用的110%計取;對產業發展服務費，按照服務費用的45%計取。

固安工業園區新型城鎮化PPP模式屬于在基礎設施和公用設施建設基礎上的整體式外包合作方式，形成了“產城融合”的整體開發建設機制，提供了工業園區開發建設和區域經濟發展的綜合解決方案。

作者：沈星