關于國有出讓土地改變用途的處置，《協議出讓土地改變用途處置政策研究》一文經中國法院網、人民網、光明網、新華網等多家網站刊發后，一些關注此問題的讀者朋友給筆者反饋了一些意見，其中批評性意見主要有：其一，認為法律滯后，實際操作不必嚴格遵循現行有關國有出讓土地改變用途的法律規定；其二，認為評估和補繳差價容易產生權力尋租和以權謀私，沒法使評估價公正。對此言論，筆者不敢茍同，現補述相關意見如下：

　　一、有法必依，執法必嚴

　　在“實行依法治國”被寫入《憲法》7年后的今天，在“必須堅持民主法治”被確定為構建社會主義和諧社會必須遵循的六條原則之一的新形勢下，在未經全國人大常委會修改《城市房地產管理法》第十七條、《土地管理法》第十二條的情況下，筆者認為，行政機關若不嚴格遵循現行相關法律規定處置國有出讓土地改變用途，那么，將涉嫌違法行政，而且會給法治建設的推進造成負面影響。

　　自2005年8月1日起施行的《最高人民法院關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》(法釋[2005]5號)第五條規定：“受讓方經出讓方和市、縣人民政府城市規劃行政主管部門同意，改變土地使用權出讓合同約定的土地用途，當事人請求按照起訴時同種用途的土地出讓金標準調整土地出讓金的，應予支持。”筆者認為，這一司法解釋既是對現行有關處置國有土地改變用途相關法條的正確理解和說明，而且依據《全國人民代表大會常務委員會關于加強法律解釋工作的決議》第二條規定也是合法的規定，即可視為在案例審判操作層面施用的準法條。據此，可以推論出筆者于《協議出讓土地改變用途處置政策研究》中所提出的一個觀點——“評估和補繳差價是現行法律所規定的主要處置方式”。相關理由還可補述如下：其一，《土地管理法》第十六條第一、三款規定：“土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理”，“當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內，向人民法院起訴”；其二，《憲法》第一百二十六條規定：“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”，即人民法院對國有出讓土地改變用途的訴訟將依據法釋[2005]5號第五條的規定審判；其三，《行政訴訟法》第五十四條第二款規定：“適用法律、法規錯誤的”的具體行政行為人民法院可“判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為”。這一些法條表明：處置協議出讓的國有土地改變用途，經評估和按評估的市場價補繳差價，是依法行政；而收回其使用權后再招拍掛出讓，不是現行法律規定的主要處置方式，至多只能說是打一個現行法律規定的“擦邊球”。

　　東部某省國土資源廳于今年年初發函指令某縣國土資源局：對于2002年7月1日以后由工業用地改為經營性用地的，必須按招拍掛方式處置。顯然，這一指令與法釋[2005]5號第五條的規定迥然不同。筆者認為，這一指令缺少法律依據。其產生錯誤的原因是：采用了國土部令第11號第四條，而沒有按照《立法法》第八十三條(“后法優于前法”)的規定適用國土部令第21號第十六條，而且混淆了國有土地初始出讓與改變用途的法定差別。

　　二、提高處置價格的公正度，關鍵是提高公開透明度

　　按評估和補繳差價方式處置，是否會導致處置價格偏低？對此，筆者認為：

　　第一，按招拍掛方式處置也有多種多樣的弄虛作假，招拍掛價也不一定公正。如果出讓土地的信息發布面不廣，眾多有可能參與招拍掛的企業不知情，如果處置方對參與招拍掛者資質條件的限定不適當，如果出讓公告發布后有意愿參與招拍掛者在規定期限內來不及作相關的市場調研，如果參與招拍掛者只1家企業(掛牌出讓規范也允許)或競買者是當事人的邀請陪同者，如果招拍掛的既定底價偏低，如果招拍掛前對土地使用權人的現行工業用地價和地上建筑物評估得偏高，那么，處置土地用途改變的地方政府很可能將少收為數不小的出讓金，甚至有可能使處置變成為賠錢的買賣。

　　第二，提高公開透明度，按評估和補繳差價方式處置也能提高處置的公正度。筆者認為，在按評估和補繳差價方式處置中實施陽光運作，加強民主監督和行政監督，那么，也有可能使評估價比招拍掛價還公平、公正。其處置方式及程序可大致設計為：其一，處置工作由國土局牽頭，并由國土、規劃、建設、財政、監察等職能部門和縣(市、區)政府、人大、政協派員參與組成處置工作領導小組，評估價由處置工作領導小組提出審議意見，最終由縣(市、區)長辦公會議集體討論、并經票決決定；其二，先由國土局招選有資質的地產評估機構，讓評估機構按《城鎮土地估價規程》所規定的準則、技術途徑、方法、程序對改變用途土地的當前市場價實施評估，評估費由國土局支付，并事先約定其作出的評估價與最終決定價有差額的將對其評估費予以打折；其三，將地產評估機構作出的評估價作為初評價，將初評價及其主要依據在當地縣(市、區)級傳媒(報刊、電臺、電視臺、政府網站)上公示，并約請了解或熟悉房地產市場的黨代會代表、人大代表、政協委員、基層干部聽證，廣泛征詢民眾的意見，處置工作領導小組對于人們提出的有理有據的批評意見應予以采納，并對初評價予以調整；其四，處置工作領導小組提出處置審議意見，由縣(市、區)長辦公會議審議、討論、票決，并將決定結論(最終評估價)在當地傳媒上公告；其五，最終評估價不一定要征得被處置土地現使用權人的認同，現使用權人認為評估價偏高而不能接受評估價的，該土地的原出讓方可以不同意其改變用途，或者依據《土地管理法》第八十二條(責令限期辦理變更手續)、第八十條(處罰規定)等法律、法規的規定予以處置。如此運作，即在處置過程中運用集體討論決定原則，通過公示、聽證程序保障人民群眾享有知情權、參與權和監督權，通過公告程序促使領導機關和領導干部不得不秉公處置，必將有效地抑制和避免權力尋租和權錢交易現象發生。

　　第三，按評估價處置在拆遷工程中已被廣泛經常地施用。各地在舊城改造中，在道路、公園等公用設施建造中，都碰到住房、廠房、商服用房的拆遷補償問題，在實施拆遷前，政府總是選用評估的方式對要拆遷的房屋(主要是土地使用權)進行補償費評估，有哪一個地方政府對要拆遷的房子(土地使用權)是經過招拍掛的呢？由此證明：評估價不是不可信，按評估和補繳差價方式處置不一定存偏差。

　　稿源：紅網 作者：陳清波