(李樂/文)此行主要目的，就是要對《綱要》的各項關(guān)鍵指標進行調(diào)整——18億畝耕地保有量死守到2020年，是國務(wù)院的死命令。

　　“十一”長假剛剛結(jié)束，國土資源部一行40余人便奔赴全國各地，按國務(wù)院要求開始重新進行《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》(以下簡稱綱要)修編工作。

　　此行主要目的，就是要對《綱要》的各項關(guān)鍵指標進行調(diào)整——18億畝耕地保有量死守到2020年，是國務(wù)院的死命令。

　　由于修編的工作涉及重新調(diào)研、匯總、上報、審批。盡管國土資源部已經(jīng)在盡力爭取時間，但據(jù)業(yè)內(nèi)預(yù)測，《綱要》在今年最后三個月完成修編，并由國務(wù)院批準公布的可能性已經(jīng)很小。

　　重新調(diào)研

　　10月12日，山城重慶。

　　全國各省、直轄市、計劃單列市以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團國土部門的規(guī)劃負責人神色匆匆。他們是在黃金周之后才被臨時通知到重慶開會的。這次會議由國土資源部規(guī)劃司司長胡存智主持，他同時還兼任著全國土地利用總體規(guī)劃修編工作委員會主任，重新部署《綱要》修編的調(diào)研工作，是這次會議的主題。

　　半個月前，國土資源部上報的《綱要》草案被國務(wù)院以“不夠嚴格”為由被暫緩審批，重新調(diào)研工作隨之啟動。“總的標準已經(jīng)確定，就是到2020年時，確保18億畝的耕地保有總量，這是國務(wù)院的‘死命令’。”一位參會的國土資源部內(nèi)部人士告訴記者。

　　一位與會官員向記者透露，這次重新部署的調(diào)研工作中，耕地、農(nóng)用地的保護是頭等大事。調(diào)研將依照“四清查、四對照”的原則進行，重點要查實分析耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、建設(shè)用地總量等關(guān)鍵數(shù)據(jù)，在此基礎(chǔ)上，“從嚴開展《綱要》修編工作”。

　　所謂“四清查四對照”具體是指，查清規(guī)劃期內(nèi)新增建設(shè)用地總量，與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃確定的發(fā)展目標對照檢查；查清閑置土地和低效用地數(shù)量，與規(guī)劃確定的節(jié)約用地挖潛目標對照檢查；查清耕地和基本農(nóng)田保有量，與規(guī)劃保護目標對照檢查；查清違法用地數(shù)量和處理情況，與違法用地的處理要求對照檢查。

　　顯然，這將成為重新調(diào)研的主要“問題單”。

　　死守耕地

　　半個多月前，國務(wù)院149次常務(wù)辦公會做出了暫緩批準國土資源部上報的《綱要》草案的決定——對耕地保護政策的不滿，是國務(wù)院做出如是決定的主要原因。

　　記者了解到，在國土資源部上報的草案中，每年允許的耕地減少數(shù)量為280萬畝，當時，國土資源部內(nèi)部認為這已經(jīng)是一個相當嚴格的標準，但國務(wù)院仍表示這個計劃“不夠嚴格”。

　　對于280萬畝這個數(shù)字，國土資源部實際上也是經(jīng)過精確的測算得出的：根據(jù)國家“十一五”規(guī)劃綱要，“十一五”期末，即2010年耕地保有量保持在1.2億公頃(合18億畝)。2005年為1.22億公頃(18.3億畝)。這就意味著，按此計劃，“十一五”期間每年耕地可以減少0.3%，即600萬畝，如此對比，280萬畝的數(shù)字確實已經(jīng)十分嚴格。

　　“但國務(wù)院這次提出，18億畝這個數(shù)字要堅持到2020年，這導(dǎo)致《綱要》必須重新修改。”一位知情人士告訴記者。他透露，國務(wù)院之所以提出如是要求，主要是考慮到未來10~15年中，中國的人口還處在高增長的狀態(tài)，對于糧食安全的要求就十分苛刻，而死守耕地是保證未來中國糧食安全的基本條件。

　　出于同樣的原因，國務(wù)院提出在“十一五”期間，基本農(nóng)田不能再減少，而《綱要》草案中與年均減少280萬畝耕地連帶提出的年新增500萬畝建設(shè)用地，也被認為沒有體現(xiàn)集約、節(jié)約的原則，應(yīng)該進行相應(yīng)調(diào)整——這一切的根本，均在于對耕地保有總量不可突破的底線。

　　協(xié)調(diào)之難

　　由重置耕地底線而引發(fā)重新調(diào)研到匯總無疑需要時間，不過更加耗費時間的卻是與地方政府的協(xié)調(diào)工作。面對這一切，國土資源部一位內(nèi)部人士向記者坦言，《綱要》年內(nèi)出臺的可能性已經(jīng)不大。

　　記者了解到，在此前進行的修編工作中，在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、占補平衡等關(guān)鍵指標的分配上，國土資源部與地方政府反復(fù)協(xié)調(diào)才能確定的情況并不少見。當時，國土資源部曾分配給東部某省“十一五”期間，總共12000畝的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標，并要求當?shù)貒料到y(tǒng)以此為依據(jù)，上報自己的用地規(guī)劃。不過，該省提出應(yīng)與情況相似的臨省，在這一關(guān)鍵指標上保持相同水平。

　　地方政府的堅持一度令局面有些尷尬。最終經(jīng)過反復(fù)協(xié)調(diào)，國土資源部一方面削減了鄰省的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用總量指標，同時又小幅度地提高了該省的總量指標，事情才算解決。

　　除此之外，還有另一大問題：由于地方對于建設(shè)用地的需求持續(xù)放量，因此，地方政府存在不同程度的瞞報實際耕地總量問題。在一次非正式的檢查當中，國土資源部曾發(fā)現(xiàn)，不少地方將基本農(nóng)田謊報為中低產(chǎn)田，甚至荒地，以便占用開發(fā)。而在本次調(diào)研的過程中，則必須摸清現(xiàn)有耕地的實際總量，這無疑又需要與時間賽跑。

　　影響幾何？

　　“如果《綱要》年內(nèi)不能完成，明年的工作可能會受到一些影響。”青島市國土資源與房屋管理局負責征地的一位官員表示。他所擔心的是，明年農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標總量無法確定，也就無法向省和計劃單列市分解，從而導(dǎo)致農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的審批工作遇到障礙，甚至暫停。

　　按照目前我國所執(zhí)行的土地管理制度，實行的是總量向地方逐級分解的模式，尤其在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的指標上。也就是說，首先需要由中央政府確定年度轉(zhuǎn)用的總指標，再分解到各省，由省分別制定下轄市、地區(qū)的指標方案，上報國土資源部批準。所以，《綱要》實際上是各級指標總量制定的依據(jù)，《綱要》一旦推遲，此后的一系列計劃指標都將受到影響。

　　中部地區(qū)某省份的國土廳官員就告訴記者，省里明年將新建3~4個高科技工業(yè)企業(yè)，需要土地部門的配合，而現(xiàn)在的狀況讓他很犯難。

　　記者了解到，這3~4個即將上馬的高科技企業(yè)，可能將涉及到一定數(shù)量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。本來省國土廳計劃使用一定量的工業(yè)存量用地，再轉(zhuǎn)用少量的農(nóng)用地，就可以滿足項目的需要，而且轉(zhuǎn)用的總量可以在省廳的權(quán)限之內(nèi)。不過，按照目前的情況，一旦明年的指標分解落實受到影響，那部分農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的指標就受到影響，項目的上馬很可能將受到連帶影響。

　　不過，國土資源部已經(jīng)意識到了這一問題。目前可以確定的是，奧運工程及其配套設(shè)施、國家級重點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、港口建設(shè)、科研基地建設(shè)等重點項目，可以通過特殊程序，在取得發(fā)改委立項之后，如需轉(zhuǎn)用農(nóng)用地，可先行轉(zhuǎn)用，待《綱要》審批通過，分解到省之后，再行從總量中減除。