最近一期《?望》周刊刊載報(bào)道指出，地方政府把賣地收入當(dāng)作日常支出來(lái)源，等于一個(gè)人將賣家產(chǎn)收入當(dāng)作日常支出來(lái)源；將土地出讓金納入預(yù)算管理，意味著中央要規(guī)范地方土地收益管理。

　　“將土地出讓收入全額納入地方預(yù)算，繳入國(guó)庫(kù)，實(shí)行收支兩條線管理”是《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)中的重要內(nèi)容。由于土地出讓收 入有地方“第二財(cái)政”之稱，因而這一管理體制變化引起各方極大關(guān)注。

　　中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)王雍君表示，土地收入的自收自支是刺激地方政府濫用土地的關(guān)鍵誘因，將土地出讓收入納入預(yù)算管理，將有利于從體制深處遏制地方用地沖動(dòng)。

　　談及實(shí)施難度，中國(guó)社科院農(nóng)村所王小映認(rèn)為有四：首先，土地收入受土地供應(yīng)規(guī)模、結(jié)構(gòu)及土地市場(chǎng)需求等影響，收入并不穩(wěn)定，因而要事先做準(zhǔn)確預(yù)算并不容易。

　　其次，那些作為公共投資使用的土地出讓純收益，是土地出讓總價(jià)款核減土地取得和開發(fā)成本之后的收入，需要進(jìn)行專門的核算，因而從時(shí)間上看其進(jìn)入當(dāng)期財(cái)政預(yù)算很困難，但可以考慮納入下期財(cái)政預(yù)算。

　　第三，土地出讓純收益的使用存在規(guī)范問(wèn)題。針對(duì)此，王小映具體進(jìn)行了三條解釋：一是要對(duì)地方政府的投資方向進(jìn)行嚴(yán)格界定，尤其對(duì)地方政府不愿意花錢的地方，如失地農(nóng)民社會(huì)保障和生活補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)土地整理開發(fā)、廉租房建設(shè)等，必須以嚴(yán)格的政策規(guī)定保證優(yōu)先投入；二是投入使用方向的比例怎么劃，全國(guó)“一刀切”不一定符合各地實(shí)際；三是如何平衡不同地區(qū)之間的土地出讓金收入差別。我國(guó)東、中、西部情況迥異，城市地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)情況也不同，因而需要認(rèn)真考慮。如東部地區(qū)土地出讓價(jià)格高，因此土地收益中土地出讓純收益比例高而稅費(fèi)占比小，客觀上支持城市建設(shè)的資金也多；而西部則相反，這就需要通過(guò)科學(xué)安排土地稅費(fèi)體系和稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)中央和省級(jí)政府適當(dāng)集中一定比例的土地收益來(lái)調(diào)節(jié)和平衡地區(qū)之間的這種差別。

　　第四，如何更加有效地發(fā)揮土地稅費(fèi)的政策功能。比如，目前耕地占用稅稅額很低，并且與基本農(nóng)田等耕地的保護(hù)級(jí)別相脫節(jié)，大大削弱了其約束耕地占用、保護(hù)耕地的政策功能。耕地開墾費(fèi)的具體征收標(biāo)準(zhǔn)由各地自行確定，在全國(guó)范圍和一些省(區(qū)、市)內(nèi)缺乏系統(tǒng)規(guī)范的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)體系，其使用、轉(zhuǎn)移、管理和監(jiān)督等缺少統(tǒng)一的嚴(yán)格規(guī)范，限制了其在耕地占補(bǔ)平衡方面的地區(qū)調(diào)節(jié)作用。城鎮(zhèn)土地使用稅作為土地保有稅其征收的范圍太窄，并且從量而非從價(jià)征收，征收標(biāo)準(zhǔn)太低，不能發(fā)揮保有稅的調(diào)節(jié)作用。

　　在王小映看來(lái)，要解決上述問(wèn)題，最基本的是要界定清楚“土地出讓金”的概念，是土地出讓的總價(jià)款收入，還是總價(jià)款收入減去成本即征地補(bǔ)償、拆遷、規(guī)劃、測(cè)量、評(píng)估費(fèi)用等之后的純收益，要予以明確。這幾年，隨著土地“招拍掛”出讓和土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度的實(shí)行，原來(lái)作為土地出讓純收益、由用地者向政府繳納的土地出讓金，其實(shí)際內(nèi)容在現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)發(fā)生了變化，人們?cè)诶斫夂褪褂蒙铣霈F(xiàn)了一些混亂，需要首先予以明確界定。

　　“最終需要建立起預(yù)算儲(chǔ)備制度”，王雍君認(rèn)為，即將來(lái)自土地和其他資產(chǎn)的收入，與正常的稅收收入完全區(qū)分開來(lái)，前者納入預(yù)算儲(chǔ)備制度，嚴(yán)格限定用途，特別是不允許在當(dāng)年隨意花掉。

　　“以土地解決財(cái)政困境，從公共利益和公眾利益的角度看都不是好辦法，因?yàn)橘u資產(chǎn)的收入，與正常的來(lái)自稅收的收入在性質(zhì)上完全不同。”就此，王雍君打了個(gè)生動(dòng)的比喻：就像一個(gè)人賣家當(dāng)?shù)氖杖牒凸べY收入在本質(zhì)上不同一樣，人的日常支出要以工資等可持續(xù)收入為衡量標(biāo)準(zhǔn)，而不應(yīng)該以賣家當(dāng)所得為標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)地方政府而言，以土地收入為支撐的財(cái)政體制，無(wú)疑是不可持續(xù)的。 (唐敏)