國發〔2004〕28號文件按照保證被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障的原則，進一步完善了征地補償安置制度。從執行情況看，盡管多數地方提高了征地補償倍數，被征地農民原有生活水平不降低得到了基本落實，但保證被征地農民長遠生計有保障還有較大差距。為此，根據國發〔2004〕28號文件的規定，國務院辦公廳于近期下發了《關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作的指導意見》，明確要求將做好被征地農民就業培訓和社會保障工作作為征地制度改革的重要內容，努力促進被征地農民就業，落實被征地農民就業安置的責任，加強對被征地農民的培訓工作，積極做好被征地農民社會保障工作。

改革的核心是貫徹落實好黨中央、國務院已經確立的各項制度，重點是解決被征地農民的長遠生計問題。

為此，《通知》再次強調，征地補償安置必須以確保被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障為原則，并且在解決被征地農民的長遠生計方面作了進一步的規定：一是提高了征地補償的要求，將被征地農民的社會保障費用按有關規定納入征地補償安置費用，不足部分由當地政府從國有土地有償使用收入中解決。二是征地補償安置費用的落實是批準征地的前提，社會保障費用不落實的，不得批準征地。土地出讓收入總價款，必須首先按規定足額安排支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費用以及補助被征地農民社會保障所需資金的不足。三是要認真落實國辦發〔２００６〕２９號文件的規定，做好被征地農民就業培訓和社會保障工作。

通過采取這些政策措施，可以解決被征地農民的長遠生計問題，促進農村社會的穩定；也可以通過增加建設用地的取得成本，用經濟手段控制建設用地的規模。

為什么要加強國有土地使用權出讓收支管理？

1988年《憲法》和《土地管理法》的修改，確立了我國國有土地有償使用制度。根據法律規定，國有土地有償使用收入為地方專項收入，專項用于城市基礎設施建設和土地開發。國有土地有償使用對促進城市建設、經濟結構調整和住房制度改革等都發揮了積極作用，取得了明顯成效，但也存在一些明顯的問題，主要有：一是，一些地方政府不顧經濟發展水平和市場情況，為獲取土地出讓金收入而盲目擴大城市規模、盲目加大舊城改造力度，大量出讓國有土地；二是，一些地方為招商引資惡性競爭，競相壓低地價甚至以零地價出讓工業用地，造成工業用地過度擴張、重復建設，影響了區域協調發展；三是，土地出讓收入主要用于城市建設，致使一些地方沒有資金繳納新增建設用地土地有償使用費和撥付用于農業土地開發的資金，甚至拖欠、挪用農民征地費；四是，一些地方擅自挪用土地出讓金，甚至以未來土地出讓收入作擔保而向金融機構大量借貸資金搞城市建設，大量透支未來土地收益。

這些問題的產生，其主要原因就是國有土地出讓收支管理不規范，不少地方國有土地出讓收入和支出沒有納入財政預算，脫離了地方人民代表大會及其常委會的審議和監督。為此，《通知》明確要從三個方面加強國有土地出讓收支管理：

一是解決土地出讓收支透明和人大監督問題，《通知》規定國有土地使用權出讓總價款全額納入地方預算，實行“收支兩條線”管理。這里需要指出的是，《通知》明確的是全部土地出讓價款都要全額納入預算，而不僅僅是土地出讓金部分。土地出讓金是政府出讓土地使用權所取得的土地純收益，即土地出讓總價款扣除政府取得土地所支付的征地、拆遷費用以及宗地前期開發費等的余額，土地出讓金一般只占土地出讓總價款的２５％左右。

二是為切實保證被征地農民的合法權益，《通知》規定土地出讓總價款必須首先按規定足額安排支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費用以及補助被征地農民社會保障所需資金的不足。這一規定實際上是明確了征地補償安置費用由財政預算列支，切實保證被征地農民征地補償安置費用的及時足額支付。

三是調整土地出讓收入的使用方向，減少用于城市建設的資金，加大用于支持“三農”的比重。《通知》規定，國有土地使用權出讓總價款扣除征地補償安置費用外的其余資金，要逐步提高用于農業土地開發和農村基礎設施建設的比重，以及用于廉租住房建設和完善國有土地使用功能的配套設施建設。

為什么要提高新增建設用地土地有償使用費的繳納標準？

1997年中共中央11號文件明確規定：“原有建設用地的土地收益全部留給地方，專款用于城市基礎設施建設和土地開發、中低產田改造；農地轉為非農建設用地的土地收益，全部上繳中央，原則用于耕地開發。”其目的就是要切斷建設用地擴張的經濟動因，促進存量建設用地的挖潛利用，嚴格控制城市建設規模。1998年修訂的《土地管理法》規定：“新增建設用地的土地有償使用費，百分之三十上繳中央財政，百分之七十留給有關地方人民政府，都專項用于耕地開發。”按照法律規定，新增建設用地土地有償使用費，是指新增建設用地的平均土地純收益。新增建設用地土地有償使用費繳納標準應當體現各地新增建設用地平均土地純收益的真實水平，應當根據經濟形勢有升有降，發揮相應的調控作用。為此，國發〔2004〕28號文件明確要求：“要適時調整新增建設用地土地有償使用費收取標準。”

現行的新增建設用地土地有償使用費繳納標準，是1999年財政部、國土資源部根據當時的全國城鎮土地分等和城鎮土地級別、基準地價水平、各地人均耕地狀況和社會經濟發展水平制訂的。從2005年的實際收繳情況看，全國新增建設用地出讓純收益為763億元，而中央和地方實際收繳的新增建設用地土地有償使用費只有214.5億元。一方面，現行的新增建設用地土地有償使用費繳納標準明顯低于新增建設用地土地純收益的實際水平；同時，從現在的情況看，各地盲目擴大城市建設規模的沖動仍很強烈，當前提高標準的時機已經成熟。為此，根據當前經濟調控需要，《通知》明確要提高新增建設用地土地有償使用費繳納標準，擬在現行基礎上提高1倍。按2005年的數據估算，標準調整后，中央和地方實際收繳的新增建設用地土地有償使用費將提高1倍，達到429億元，但仍低于763億元的全國新增建設用地出讓純收益；從具體城市的新增建設用地土地有償使用費繳納標準變化看：最高的一等地區，將從70元/平方米調整為140元/平方米；中間的八等地區，將從21元/平方米調整為42元/平方米；最低的十五等地區，將從5元/平方米調整為10元/平方米。從總體上看，新增建設用地土地有償使用費繳納標準提高１倍，一方面可以加大城市規模擴張的經濟約束，另一方面仍留有余地，未達到各地實際的新增建設用地出讓純收益水平。

為了真正控制新增建設用地規模，《通知》還調整了新增建設用地土地有償使用費的繳納依據，規定新增建設用地土地有償使用費繳納范圍，以當地實際新增建設用地面積為準。要求城市政府不僅要對依法審批的新增建設用地負責，還要對當地實際新增的建設用地負責，要按當地實際新增的建設用地面積核算應當繳納的新增建設用地土地有償使用費。