上海海遠投資管理有限公司董事長龐煥泰最近非常煩。自從2012年底接手閘北區江場西路220號的老廠房改造項目以來，他聯合多位股東，先后投入數千萬元對廠區整體規劃和改建，試圖將其打造成為“國家級市北高新園區的一個亮點”。

　　如今，工程將竣工，招商工作也順利，只待開業，但龐煥泰意外地收到了“園區內存在違法建筑”的通知，要求暫停一切施工，并且整改。為此，他不得不處理銀行停止貸款、簽約業主退租索賠、投訴者的經濟補償、新建建筑政府不予驗收辦證等一系列麻煩，企業面臨資金鏈斷裂甚至倒閉的苦境。記者現場看到，園區內兩棟新建大樓的大門緊鎖。

　　“我的事情具有典型性。”龐煥泰表示，幾乎所有上海老廠房的改造都面臨搭建“違法建筑”問題，數量相當龐大，涉及到的產值恐怕達千億以上，“如果不解決類似的問題，恐怕上海市政府推進老廠房改造工作，難以如期完成”。

　　《國際金融報》記者了解到，截至2012年底，上海的工業用地總量已累計供應856平方公里。目前，上海市已經研究決定將工業用地控制在500平方公里以內，這意味著將有超過300平方公里的工業用地要被減量、拆除或復墾，或者轉型為其他建設用地。如何理順工業老廠房的改造流程以及完善相關的政策配套，不僅有利于盤活存量工業用地，對于推進當前產業結構調整的發展戰略也有重大意義。

　　老廠房新用途

　　由于上海農用地儲備并不充沛。因此，在盤活土地存量上，上海的工業用地是主力，上海國資委旗下的企業占有上海土地總量10%以上的老廠房迎來新開發局面

　　談老廠房的改造問題，還得談談老廠房的由來。

　　作為一個工業城市，上海的歷史源遠流長。上世紀二三十年代，上海成為了民族資本的集聚地，如今的蘇州河地區曾是上海最繁華的工商業中心之一，被譽為“華界工廠發源大本營”。

　　1949年之后，這些工廠大多轉移到上海國企的手中，其中大部分工廠被安排在閘北、虹口、楊浦等老工業區。改革開放以來，隨著產業結構調整，傳統工業制造業不斷萎縮，上海的“老國企”陷入了經營困境，曾經輝煌的工廠停工，甚至被廢棄。

　　上海究竟有多少被廢棄的老工廠？中國房地產數據研究院執行院長陳晟曾向媒體透露，上海國資委出資監管企業的土地總量不少于660平方公里。如果數字屬實，這意味著，上海國資委旗下的企業占有上海土地總量的10%以上。

　　一邊是老廠房“占用”大量土地，一邊是上海建設用地“捉襟見肘”。2013年底，上海建設用地3070平方公里，約占全市陸域面積45%。距離2020年3226平方公里的“終極規模”，只剩下156平方公里的增量空間。上海市規土局副局長岑�？翟硎荆�“上海建設用地總規模接近規劃天花板，新增用地空間非常狹小。”

　　與其他省市不同，由于上海農用地儲備并不充沛。因此，在盤活土地存量上，上海的工業用地是主力。正是在這樣的背景之下，上海開啟了利用工業用地發展現代服務業的“騰龍換鳥”之路，而工業老廠房改造就是其中的一項重要途徑。

　　龐煥泰告訴《國際金融報》記者，早在十余年前，已有投資者對閑置的工業廠房進行改造。當時并未出臺具體政策，所謂的“改造”也只是對老廠房外立面進行簡單的整治，直接作為倉庫出租。

　　2006年或許是分水嶺。從那一年開始，龐煥泰明顯感到政策在逐漸放松，進入這一行業的投資者越來越多。直到2008年，上海市出臺《關于促進節約集約利用工業用地、加快發展現代服務業的若干意見》，明確指出“積極利用老廠房，促進現代服務業健康發展”。

　　兩種改造模式

　　一種是簡單整治外立面后即對外出租；另一種是對整個園區進行重新規劃和建設。后一種模式投入大、耗時長，但使用情況和經濟效益較好

　　老國企的老廠房自此找到了一條擺脫歷史包袱、轉型重生的路。

　　以江場西路220號項目為例�！秶H金融報》記者查閱廠區以前的照片發現，改造之前廠區內建筑物大小不一，房屋滲漏現象嚴重，有些房子屬于無證搭建。其產權方上海服裝集團進出口公司物業部經理馬哲表示，因為之前無財力對廠房進行整體改造，只能靠低層次出租來補貼下崗工人。廠區內，不僅有小倉庫，還有盒飯加工點，整個廠區臟亂差。

　　2012年，龐煥泰所在的投資管理公司接手了這一項目，邀請設計公司對園區進行重新規劃和建造，拆除了廠區中原有的36棟建筑，面積約1萬平方米，其中無證建筑面積7000平方米。對有保留價值的一棟樓進行外立面改造的報建，對拆除了無證建筑按臨時項目報建，對拆除的有證建筑則完全按法律法規取得了相關批文。

　　“作為投資者，為了獲取好的環境，自拆了那么多無證面積，必定會增加一點面積，以平衡一下投資回報。”龐煥泰告訴《國際金融報》記者。

　　《國際金融報》記者了解到，目前存在兩種老廠房改造方式。一種是簡單整治外立面后即對外出租；另一種是對整個園區進行重新規劃和建設。

　　兩種改造模式所產生的經濟效益不盡相同。資料顯示，截至2014年9月，上海市靜安區現存喪失原來產業功能的廠房共52處。其中33處使用情況和經濟效益較好，13處使用情況一般、經濟效益不高，6處無經濟效益。

　　上海自動化儀表股份有限公司董事、黨委書記陳修智曾多次參與老廠房改造。在他看來，前一種模式投入少、見效快、沒風險；而后一種模式投入大、耗時長，但更注重質量和形象，擺脫了傳統模式的束縛，“部分老廠房低效率運作的主要原因在于廠房缺乏系統規劃，公共設施陳舊，設備老化，與附近社區在空間形態和功能上缺少聯系”。

　　一堆“違法”建筑

　　拆了近萬平方米，僅新增面積2000多平方米，算“違法建筑”嗎？增設停車場、衛生間、花園、體育場館等公共設施，是否也屬于違法建筑

　　然而，正是這個“重新規劃和建設”的決定讓江場西路220號項目扣上了“違法建筑”的帽子。此前媒體報道，“工廠園區南面的一幢樓房被推倒重建，不僅增加了一層，還打造了一個轉角；而北面的樓房原來有5層，改建后變為7層；圍墻邊的綠化帶也被樓房侵占。整個工廠園區的新增面積達2000多平方米”。

　　對此，龐煥泰很不服氣。在他看來，拆了近萬平方米，而新增面積只有2000多平方米，并未超過改造之前的面積，算不上“違法建筑”，“如果自拆無人肯定，以后誰家還會自拆違法建筑呢？”

　　而且由于工業廠房的特殊性，投資者若是對其進行系統改造，勢必會改變原有的建筑形態。

　　“工業老廠房往往是一整排低矮建筑，整塊土地容積率低，而且層高蠻高，有的甚至高達10余米，不適合發展生產性服務業。為了提高使用效益、節能減排，投資者通常會采取加層或插層的做法。”龐煥泰告訴《國際金融報》記者。

　　此外，工業老廠房轉變為創意產業園區，還需另外增設停車場、衛生間、花園、體育場館等公共設施，這是否也屬于違法建筑？

　　據龐煥泰透露，在與政府相關部門的溝通中，“諸多政府官員也承認，這種情況普遍存在，但‘民不告官不糾’。有人投訴舉報你，只有自認倒霉”。

　　對此，龐煥泰非常氣憤，“我們實施工業廠房改造，一不影響居民生活，二不亂搭建，只因為有人舉報，就沒完沒了地查處報道。連舉報人都稱不是對項目的，而是為了討些經濟補償，并已認錯撤訴�，F在已經出現敲詐勒索的現象，諸多創意園區以有違法建筑為由不繳納租金和物業管理費。如此下去，誰還敢從事工業廠房改造呢？”

　　沒有標準可依

　　截至發稿，上海市規劃和國土資源管理局并未對“老廠房改建為創意產業項目應參照一般辦公建筑的標準進行控制”的說法作進一步解釋

　　事實上，全國范圍內，關于老廠房改造的技術標準一直沒有明確規定，各地的“土辦法”標準不一。

　　2010年8月，廣州市規劃局制定《關于推進市區產業“退二進三”和舊廠房改造工作中臨時建設工程有關規劃管理要求的通知》，提出為完善使用功能及滿足建筑設計規范需要，可適當調整內部平面，但“加建、擴建，其所增建筑面積原則上不超過原有合法建筑面積的20％”。

　　去年7月，廈門市政府出臺《關于印發閩臺（廈門）文化產業園核心區二期項目改造建設審核審批意見的通知》，規定“可增加不超過原產權面積12%的建筑面積用于增設電梯、通道性連廊、消防通道、消防樓梯及景觀提升等相關配套設施的改造”。

　　為了了解上海市政府的相關規定，《國際金融報》記者曾多次聯系上海市規劃和國土資源管理局。一名黃姓工作人員在回復郵件中表示：“有關政策詳見《上海市人民政府辦公廳轉發市規劃國土資源局制訂的《關于本市盤活存量工業用地的實施辦法（試行）》的通知》。”

　　上述文件規定，市規劃國土資源局、各區縣政府應組織編制相關詳細規劃，結合功能定位、產業業態、設施配套條件等，具體確定轉型區域用地規模、空間布局、開發強度、配套設施、道路系統、綠化環境、風貌保護等控制要求。該文件規定：整體轉型區域應加強公共綠地、開放空間控制，增加公共服務設施。規劃公共綠地、廣場用地及地塊開放空間用地占城市建設用地的比例應不低于15%。

　　此外，上述文件還規定：零星工業用地自行開發的，應向政府無償提供不少于10%比例的建設用地用于公益性設施、公共綠地等建設。

　　然而，上述規劃標準屬于區域性規劃的范圍，至于建筑物本身的標準并未詳細說明。

　　而在上海市政府2008年出臺的《關于促進節約集約利用工業用地、加快發展現代服務業的若干意見》中，規定老廠房改建為創意產業項目，應“參照一般辦公建筑的標準進行控制”。

　　老廠房改造標準的缺失，讓包括龐煥泰在內的諸多投資者陷入兩難之中。若對原廠房進行一般性改造，則失去了老廠房改造的意義；若傷筋動骨實施改建，則有可能被列入“違法建筑”的行列中。

　　龐煥泰告訴《國際金融報》記者，他希望政府有關部門能參照正常房地產開發程序，在老廠房改造之初就對其進行詳細規劃，從而設置出規劃條件。比如，這一區域的容積率、綠化率是多少，原有建筑中哪些有保留價值，哪些拆除，牽頭單位應該是建設和交通委員會。工業廠房改造不能停止，而是更具科學性和法制化。

　　提前開工之過

　　江場西路220號項目從2013年開始建設，但直到2014年6月6日才取得《建筑工程施工許可證》，確實是提前開工，原因是希望減少經濟損失，目前上海市老廠房改建園區項目報備程序非常復雜，如果取得許可證后開工，投資損失過大

　　除了“違法”多建外，龐煥泰的另一個錯誤是在沒有《建設工程施工許可證》的情況下提前開工。

　　《國際金融報》記者了解到，江場西路220號項目從2013年開始建設，但直到2014年6月6日才取得《建筑工程施工許可證》。

　　盈科（上海）律師事務所房產部主任宋安成律師告訴《國際金融報》記者，根據《上海市拆除違法建筑若干規定》，沒有取得《建設工程規劃許可證》的建筑物應當認定為違法建筑。

　　為何在沒有取得相關證件的情況下提前開工？龐煥泰在接受《國際金融報》記者采訪時坦言，確實是提前開工，原因是希望減少經濟損失，“工業廠房改造項目，需要支付給產權單位租金。現在的租期均很短，許多項目的租期不足5年，如果做不到特事特辦，加之報建程序繁雜，建設期過長，如果待取得《建筑工程施工許可證》后開工，甚至收不回投資款租期就結束了。”

　　《國際金融報》記者了解到，目前上海市老廠房改建園區項目報備程序仍需歷經用地、規劃、建管、消防、衛生、環保、竣工驗收、辦證等諸多審批程序。2011年，上海市政府下發《關于進一步規范本市建筑加強建設工程質量安全管理的若干意見》，對于工業老廠房的改造要求更加嚴格，導致項目報備時間長、程序繁復。

　　在閘北區，通常的做法是投資方和產權方簽訂租賃合同后，委托設計單位出具概念性方案，并將改造后的經營業態報區商務委，區商務委在召集相關職能部門及產權方開協調會，出具會議紀要。投資方憑會議紀要申辦外立面改造規劃許可證，隨后便可改造所租賃的工業廠房。

　　《國際金融報》記者致電閘北區規劃和國土資源管理局了解情況，相關工作人員確認了這一流程。至于此項規定是否合法，該工作人員表示老廠房改造項目主要是由區商務委牽頭，該局只是作為協調單位，自己并不清楚情況。

　　值得注意的是，1月8日，閘北區原區委書記、現黃浦區委書記翁祖亮到區建設系統調研，肯定了江場西路220號工業廠房改造符合區產業導向，要求區有關部門不等不靠，妥善解決工業廠房改造中遇到的困難和問題。

　　復雜產權之禍

　　國有企業改制，企業關停并轉等原因，導致老廠房的權屬關系犬牙交錯。而在走整改程序過程中，遇到政策打架的情況時，各部門又都不會讓步

　　老廠房改造中出現的諸多難題，歸根結底是由老廠房復雜的產權關系所導致的。

　　宋安成律師告訴《國際金融報》記者。如果嚴格按照流程操作，老廠房改造應該先明確產權關系，由政府進行土地收回儲蓄，再拿到市場掛牌。但在實際操作過程中，這一方案困難重重。

　　首先是復雜的產權問題。由于國有企業改制、企業關停并轉等原因，導致老廠房的產權復雜。此前媒體曾報道，虹橋機場T1航站樓以東的一塊547畝土地，涉及民航華東管理局、民航華東空中交通管理局、上海機場、東方航空和中航油5家單位，權屬關系可謂犬牙交錯。

　　其次，大部分老廠房都是劃撥土地，難以辦理出《國有土地使用權證》和《建設用地規劃許可證》。而這是取得《建設工程規劃許可證》的前提條件。若是由政府回收土地后在掛牌出讓，則往往需要達到“凈地”的標準，但老廠房的改造不可能將所有建筑都拆光。

　　“遇到政策打架的情況時，各部門都不會讓步，因為讓步就意味著突破相關規定，意味著承擔責任。”宋安成律師如此解釋老廠房改造過程中的政策難題。

　　老廠房在改造過程中“無法可依”，也就導致權責不清，“違法建筑”層出不窮。比如，龐煥泰希望政府能提前確定老廠房改造的規劃標準，但《國際金融報》記者咨詢業內人士發現，一個區域的規劃標準往往在《建設用地規劃許可證》頒發時就予以確定，若是出讓土地則在土地掛牌時就會確定。

　　然而，對于老廠房改造，既難以獲得《建設用地規劃許可證》，又不屬于出讓土地，導致相關的規劃標準出現空白。

　　“三個不變”該變

　　“不改變建筑形態”、“不改變使用權人”、“不改變用途”是上海市老廠房改造三不變原則，在新的歷史條件下，已經不再適用，是不是該變一變呢

　　《國際金融報》記者了解到，盡管上海市政府大力支持利用工業老廠房興辦信息服務、研發設計、文化創意等現代服務業，但是老廠房改建園區目前仍不能突破“三個不變”的原則：“不改變建筑形態”、“不改變使用權人”、“不改變用途”。

　　業內人士分析，政府部門對老廠房改造如此謹慎，也是出于國有資產流失的擔心。因為老廠房一旦被拆，其權證就自動滅失。此外，老廠房在改造過程中加層、插層，如果當地拆遷，政府擔心投資開發商可能會借此索取巨額賠償。

　　為了規避責任，地方政府通常會做出各種各樣的規定。比如廈門市政府在閩臺（廈門）文化產業園項目改造審批意見中就表明，新增建筑面積部分不辦理規劃“一書兩證”、不辦理產權，產權面積仍按原建設工程規劃許可證認定。

　　然而在新的歷史條件下，老廠房改造的“三個不變”原則已經不再適用，需要做出改變。

　　事實上，老廠房在改造過程中，由于改變了原有的使用功能，其土地性質已經發生改變。根據我國《城鄉規劃法》及國務院的相關規定，土地性質變化應當由有關部門核定補繳土地出讓金。

　　宋安成律師告訴《國際金融報》記者，此前上海市政府在這一方面并無特殊規定。閘北區歸土局工作人員也證實，老廠房出租不改變土地性質，用于研發、總部、辦公樓這樣的服務業，被叫做“2.5產業”，統一由區商務委認定，可以不補繳土地出讓金。但該工作人員同時強調，從規劃部門的角度來看，土地性質發生了改變。

　　上海市政府大力發展“2.5產業”，本意是為了盤活存量工業用地，但在無形中給老廠房改造帶來了新的難題。龐煥泰建議，老廠房投資商在開發過程中，應該補繳工業用地地價差，以增加政府土地財政，同時獲得真正的“名分”。

　　在外省市，老舊工廠改造需補繳土地出讓金已經成為了普遍的做法。比如，廣東省中山市早在2010年就規定，“以行政劃撥方式取得的國有建設用地改為經營性用途，在土地使用權人不變的前提下，可申請以協議出讓的方式補辦出讓手續，補繳土地出讓金。”

　　去年5月，上海市政府出臺最新的《關于本市盤活存量工業用地的實施辦法（試行）》的通知，其中第十三條明確提出土地使用條件一旦發生改變，應按照市場價格補繳出讓價款，并按照規劃用途取得新的建設用地使用權。盡管動作稍慢，但上海市政府正在行動起來。