（原標題：“建設用地減量化” 為發展騰出綠色空間 【砥礪奮進的五年】上海如何對“198區域”做減法）

文章導讀： 上海浦東新區合慶鎮有處占地百畝的花園，曾經是一些鄉鎮企業的廠房，拆遷后成了人們休閑散步的好去處。這種被改造的用地，在上海有一個專門的稱呼，叫“198區域”。

上海浦東新區合慶鎮有處占地百畝的花園，曾經是一些鄉鎮企業的廠房，拆遷后成了人們休閑散步的好去處。

這種被改造的用地，在上海有一個專門的稱呼，叫“198區域”。因為像這類位于規劃產業區和規劃集中建設區以外的歷史遺留工業用地，上海總共有198平方公里。區域內的企業，也因此被稱為“198企業”。它們在改革開放初期蓬勃出現，但隨著時代發展，高投入、高能耗、高污染、低效益的“三高一低”特征也日益顯現。

“2014年時，上海建設用地規模已超過全市陸域面積40%，高于發達國家同類城市水平，建設用地減量化被提上日程。”上海市規劃和國土資源管理局（下稱“上海市規土局”）副局長王訓國說，“198”企業，因布局分散和“三高一低”特征，成為減量化主要對象。2014年下半年起，上海全面啟動實施低效建設用地減量化工作。

到2017年底，上海將按計劃累計完成“198”低效建設用地減量化項目立項2750公頃，驗收2050公頃。截至今年7月，已實際完成立項4478公頃，超額完成計劃任務量，驗收1871公頃。

無人機航拍完成復墾地塊。圖為上海市崇明區三星鎮生態廊道上一處名為“海棠苑”的景觀園及其周邊房舍。《中國經濟周刊》攝影記者 胡巍 攝

騰退企業每畝補助超百萬元

上海浦東新區的合慶鎮有處花園占地百畝，老丁每天都來此散步。這處花園是工廠拆遷后才得以興建，其中30多畝正是老丁曾經的廠房和辦公室。

老丁名叫丁根元，改革開放剛開始時，他是朝陽村的工業大隊長。1996年，集體經濟轉制之風吹到合慶鎮，這位老黨員又響應號召，盤下村里的機械廠，成了“丁老板”。廠里生意好時，一年利潤有600多萬元。

2015年11月25日，廠房轟然倒地時，人們看到老丁眼角隱約有淚。“我是向時代道別，向自己的艱苦創業史道別。”破拆的兩年后，老丁在接受記者采訪時并不隱瞞私人情感。如果非說當時有什么“假公濟私”，那就是破拆前，他要求政府必須辦一個交接儀式，算是把自己的工廠交付了。“儀式當時辦完，挖機當時就開拆。”

老丁工廠所在的合慶鎮，是當年村鎮經濟發展的領先地區，涉及的“198企業”達1200多家。合慶鎮黨委書記楊琴華坦言：“它們在歷史上對合慶的發展有貢獻，現在要拆，從感情上不好說。”

講效益是企業的本分。“有些企業仍在盈利，有些廠房就算自己不生產，租出去也是很大一筆收入。”很多基層干部表示，雖然財政支持力度大，但除了經濟補償，做通業主的思想工作更不可少。

“這群企業主中，有一些是像老丁這樣的老黨員。黨員的模范帶頭作用在這時候就體現了。我們從這里撕開一道口子，先騰退一部分，帶動了其他企業跟進騰退。” 楊琴華介紹說。

鄉鎮政府負責減量化項目的實施過程中，對被騰退企業進行評估并給予相應補償。市級按照每畝20萬元的標準進行補貼，由區級統籌安排使用，并在項目驗收后下達減量化新增建設用地計劃和耕地占補平衡雙指標；區級統籌安排本區范圍內減量化“雙指標”的使用，并按每畝80萬到120萬元的標準，對提供減量化“雙指標”的鄉鎮予以補貼，由鄉鎮政府統籌用于減量化工作。如此一來，企業的廠區被拆除，每畝地能拿到最低100萬元、最高140萬元的補償，基層政府的騰退阻力減少不小。

經濟大潮中的合慶鎮，一度喪失村域景觀特征。通過土地整治，實現了建設用地和生態用地的“一退一進”。如今，復墾土地與周邊農地相連，形成田成方、渠相連、林成片的景觀格局，耕種效率也因此大大提升。一位當地村民告訴記者：“過去掙到錢了，生活水平有提高，但生活質量還待改善。現在青山綠水，多了不少公共綠地，我們像城里人一樣，飯后也喜歡到這些地方散散步。”

上海市浦東新區合慶鎮，正在被拆除的“198 企業”廠房，拆除完畢后，該地塊將進行復墾。《中國經濟周刊》攝影記者 胡巍 攝

減量化政策倒逼城市轉型

合慶鎮的變化，是近年來上海市以土地整治為平臺，推動減量化工作的成果之一。

按照上海市的最初規劃，到2020年，建設用地總規模控制在土地利用總體規劃確定的3226平方公里內。“2014 年5 月，上海市召開了規劃土地工作會議，市委、市政府從上海資源緊約束的現狀出發，做出了建設用地‘負增長’的戰略決策。”上海市規土局綜合保護處處長黎而力介紹。

上海市規土局副局長王訓國告訴記者：“減量化工作總會伴隨困難，但我們是有信心的。《上海市城市總體規劃（2016－2040）（送審稿）》已于2016年11月上報國務院審批，其中明確2040年上海市規劃建設用地總規模不超過3200平方公里。相比最初的‘2020年規劃’，不僅在時間上延長了20年，而且削減了26平方公里規劃用地。”

建設用地減少了，是否影響經濟發展？上海市經濟和信息化委員會方面回復《中國經濟周刊》記者稱：集中清退“198企業”，淘汰了“三高一低”產業，降低了環境風險，減少了人口壓力和社會管理成本。“198企業”拆除后，原建設用地復墾為農用地或生態用地，促進農村生態環境改善、農業現代化發展。通過建設用地增減掛鉤政策，“198區域”減量復墾騰挪出的指標，可以用于規劃建設區內的新增項目。《上海市人民政府關于創新驅動發展鞏固提升實體經濟能級的若干意見》中指出，“198區域”每年減量化騰挪出的土地指標，按照不低于1：3的比例用于重點工業項目。

土地整治帶來多重效益

減量化工作的推進，為上海市產業升級提供了有力支持。

轄區內有著浦東國際機場、商飛大飛機項目總裝基地的浦東新區祝橋鎮，把建設目標瞄準圖盧茲、西雅圖等世界知名航空城，一個航空經濟區的規劃正在制定中；騰退“三高一低”型企業后，相關配套項目的引進才有了空間。松江區的新浜鎮關停污染企業，把不符合產業導向但又無污染的企業引導到外省市發展，土地指標得到騰挪后，京東、柏麗等企業的落戶才有了可能。

除了促進城鎮的產業升級，上海市還創新推出減量化異地置換物業的“造血機制”，讓農村集體和農民的收益不減少、有增加。

2015年，青浦區出讓了首塊有“造血機制”任務的土地。出讓文件規定，地塊內50%的商業服務用房由政府按成本價格回購，用于落實區內“造血機制”，減量后的村集體可用減量化補償款的剩余資金及自籌資金，以成本價購買發達地區的商業物業。

以練塘鎮蘆潼村為例，集體建設用地一年使用費約為每畝26萬元，加上市級減量化補貼每畝20萬元，村減量25畝建設用地可得約1150萬元。用這筆費用定向購買在建地鐵口的商業用房，出租后每年可獲租金近70萬元，不僅維持了村集體收入，還得到了升值空間遠超村現有產業的優質商業用房。

經過治理，有“水中人參”美譽的茭白已成為練塘鎮的一張名片。減量化工作既守護了“舌尖上的健康”，又助推了美麗鄉村的建設。

上海市建設用地和土地整理事務中心主任顧守柏認為：“我們經常說供給側改革，土地整治就能助推農村的供給側改革。在固有印象中，農村向城市輸出的主要是農產品。但隨著經濟社會發展，城市生活會產生很多新的需求，比如市民也想親近自然，去鄉間欣賞田園風光，或者體驗農耕的樂趣等。農村生活不再僅僅是農村的生活，而是可以轉變成一種產品進行輸出。”

上海郊野公園的建設就是典型的例子。在長興島郊野公園，市民可以租用一小塊菜地進行耕種，或者請農場工作人員代為耕種，通過攝像頭遠程觀察，作物成熟以后再請工作人員郵寄到家中。

“市民在這里不是簡單地為了收獲農產品，更多的是為了得到一種在農村生活的體驗。這種互動過程的形成，是大都市背景下的城鄉統一，實際又是一種城鄉統籌發展的表現。”顧守柏認為。

記者手記

建廠拆廠，都是順應時代的變革要求

《中國經濟周刊》 記者 胡巍

7月3日到25日，歷時20余日的時間，我完成了關于上海市建設用地減量化的實地調研采訪并發表多篇報道。如果說在文章采訪的背后有什么個人感受，我最想談的是基層干部群眾對改革的擁護和堅決執行。這些采訪對象都算不上“大人物”，但他們的言行、對于改革的樸素認識，證明不斷深化的改革在基層有著堅實的群眾基礎。

老丁是我在浦東新區合慶鎮認識的民營企業主，他的工廠現在不到百人，規模并不大。但只要一談到企業的發展，他就離不開講述改革開放這個大背景。

1975年，老丁從部隊退伍后回到合慶鎮朝陽村的老家，二十出頭的年紀就擔任了村里的工業大隊長，沒過幾年便迎來改革開放。“那時鼓勵鄉鎮企業，我們村黨支部研究，需要什么類型的企業、資金怎么解決，然后就立項開始干了。”老丁回憶起創業，仍能讓人感到那個年代說干就干的激情。

老丁在工業大隊長位置上干了20年，村里的工業企業從兩三家，發展到1996年前后的二三十家。那時，集體經濟向民營經濟轉制的政策又來到合慶，他再次響應號召，盤下村里一家機械廠，改名之后發展到今天，還打造出一個“上海市著名商標”。

關于建設用地減量化工作的推進，我曾問過不少政府官員，最令他們頭疼的是什么，他們都不約而同地回答：“擔心企業主不理解政策。”合慶鎮黨委書記楊琴華說，減量化過程中，很重要的一塊就是“做人的工作”。

當然，老丁的思想工作好做，不僅因為“黨員要緊跟政策走”，而且對于生態環保他也有自己的認識：“我年紀大了，越來越體會到環境對人身體的影響，也越來越喜歡看到綠色。以前去過歐洲考察，就覺得環境好，人都更文明。那么干凈的地方，誰也不舍得亂丟亂扔吧？”

楊琴華說，“改革開放在農村有‘三部曲’：聯產承包解決吃飯問題，鄉鎮企業讓農民致富，現在就到了守住生態底線的時候。合慶的第二步走得好，到了第三個階段也不能落后。”鄉鎮企業曾是改革開放的成果，隨著改革進一步深化，時代又提出了新要求。在一次座談會上，她曾當面感謝在座的企業主，“改革初期，他們為合慶的經濟發展做出了貢獻；現在改革深化提出了綠色發展，他們又在為合慶做貢獻。”

十八大后，推動形成綠色發展方式和綠色生活方式的理念逐漸深入人心。老丁的工廠過去主要生產破碎機，但他認為破碎機技術含量低，必須轉型發展。老丁看上了環保產業，老廠拆除前，他就在上海南部的臨港新區購置土地并建好新廠房。“就算沒有減量化政策，我們也要轉型。”老丁說，“習總書記講‘綠水青山就是金山銀山’，我100%相信。”

老丁過去的廠房拆除后成了一片公共花園，他早晚都在這里散步。在懷舊的同時，想想技術創新的事兒。他新廠的環保設備第一批訂單，預計明年就能正式投產。

與老丁聊經歷，不難看出，他的整個事業都伴隨著改革的不斷深入發展——從鄉鎮企業興起，到集體經濟轉制，再到今天積極探索綠色發展道路——每一步都緊跟政策。

變與不變是辯證統一的，一個老黨員，曾在改革開放政策的指引下，一磚一瓦建起廠房，也有勇氣在新政策號召下，親手拆除不符合時代新要求的舊磚瓦。