土地調(diào)控解讀：規(guī)范國(guó)有土地出讓收支管理  國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)文件按照保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障的原則，進(jìn)一步完善了征地補(bǔ)償安置制度。從執(zhí)行情況看，盡管多數(shù)地方提高了征地補(bǔ)償倍數(shù)，被征地農(nóng)民原有生活水平不降低得到了基本落實(shí)，但保證被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障還有較大差距。為此，根據(jù)國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)文件的規(guī)定，國(guó)務(wù)院辦公廳于近期下發(fā)了《關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確要求將做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作作為征地制度改革的重要內(nèi)容，努力促進(jìn)被征地農(nóng)民就業(yè)，落實(shí)被征地農(nóng)民就業(yè)安置的責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)被征地農(nóng)民的培訓(xùn)工作，積極做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作。 改革的核心是貫徹落實(shí)好黨中央、國(guó)務(wù)院已經(jīng)確立的各項(xiàng)制度，重點(diǎn)是解決被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題。 為此，《通知》再次強(qiáng)調(diào)，征地補(bǔ)償安置必須以確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障為原則，并且在解決被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)方面作了進(jìn)一步的規(guī)定：一是提高了征地補(bǔ)償?shù)囊螅瑢⒈徽鞯剞r(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用按有關(guān)規(guī)定納入征地補(bǔ)償安置費(fèi)用，不足部分由當(dāng)?shù)卣畯膰?guó)有土地有償使用收入中解決。二是征地補(bǔ)償安置費(fèi)用的落實(shí)是批準(zhǔn)征地的前提，社會(huì)保障費(fèi)用不落實(shí)的，不得批準(zhǔn)征地。土地出讓收入總價(jià)款，必須首先按規(guī)定足額安排支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)用以及補(bǔ)助被征地農(nóng)民社會(huì)保障所需資金的不足。三是要認(rèn)真落實(shí)國(guó)辦發(fā)〔２００６〕２９號(hào)文件的規(guī)定，做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作。 通過(guò)采取這些政策措施，可以解決被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定；也可以通過(guò)增加建設(shè)用地的取得成本，用經(jīng)濟(jì)手段控制建設(shè)用地的規(guī)模。 為什么要加強(qiáng)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理？ 1988年《憲法》和《土地管理法》的修改，確立了我國(guó)國(guó)有土地有償使用制度。根據(jù)法律規(guī)定，國(guó)有土地有償使用收入為地方專項(xiàng)收入，專項(xiàng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)。國(guó)有土地有償使用對(duì)促進(jìn)城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和住房制度改革等都發(fā)揮了積極作用，取得了明顯成效，但也存在一些明顯的問(wèn)題，主要有：一是，一些地方政府不顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市場(chǎng)情況，為獲取土地出讓金收入而盲目擴(kuò)大城市規(guī)模、盲目加大舊城改造力度，大量出讓國(guó)有土地；二是，一些地方為招商引資惡性競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)相壓低地價(jià)甚至以零地價(jià)出讓工業(yè)用地，造成工業(yè)用地過(guò)度擴(kuò)張、重復(fù)建設(shè)，影響了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；三是，土地出讓收入主要用于城市建設(shè)，致使一些地方?jīng)]有資金繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和撥付用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)的資金，甚至拖欠、挪用農(nóng)民征地費(fèi)；四是，一些地方擅自挪用土地出讓金，甚至以未來(lái)土地出讓收入作擔(dān)保而向金融機(jī)構(gòu)大量借貸資金搞城市建設(shè)，大量透支未來(lái)土地收益。 這些問(wèn)題的產(chǎn)生，其主要原因就是國(guó)有土地出讓收支管理不規(guī)范，不少地方國(guó)有土地出讓收入和支出沒(méi)有納入財(cái)政預(yù)算，脫離了地方人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的審議和監(jiān)督。為此，《通知》明確要從三個(gè)方面加強(qiáng)國(guó)有土地出讓收支管理： 一是解決土地出讓收支透明和人大監(jiān)督問(wèn)題，《通知》規(guī)定國(guó)有土地使用權(quán)出讓總價(jià)款全額納入地方預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”管理。這里需要指出的是，《通知》明確的是全部土地出讓價(jià)款都要全額納入預(yù)算，而不僅僅是土地出讓金部分。土地出讓金是政府出讓土地使用權(quán)所取得的土地純收益，即土地出讓總價(jià)款扣除政府取得土地所支付的征地、拆遷費(fèi)用以及宗地前期開(kāi)發(fā)費(fèi)等的余額，土地出讓金一般只占土地出讓總價(jià)款的２５％左右。 二是為切實(shí)保證被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，《通知》規(guī)定土地出讓總價(jià)款必須首先按規(guī)定足額安排支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)用以及補(bǔ)助被征地農(nóng)民社會(huì)保障所需資金的不足。這一規(guī)定實(shí)際上是明確了征地補(bǔ)償安置費(fèi)用由財(cái)政預(yù)算列支，切實(shí)保證被征地農(nóng)民征地補(bǔ)償安置費(fèi)用的及時(shí)足額支付。 三是調(diào)整土地出讓收入的使用方向，減少用于城市建設(shè)的資金，加大用于支持“三農(nóng)”的比重。《通知》規(guī)定，國(guó)有土地使用權(quán)出讓總價(jià)款扣除征地補(bǔ)償安置費(fèi)用外的其余資金，要逐步提高用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重，以及用于廉租住房建設(shè)和完善國(guó)有土地使用功能的配套設(shè)施建設(shè)。 為什么要提高新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)的繳納標(biāo)準(zhǔn)？ 1997年中共中央11號(hào)文件明確規(guī)定：“原有建設(shè)用地的土地收益全部留給地方，專款用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)、中低產(chǎn)田改造；農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的土地收益，全部上繳中央，原則用于耕地開(kāi)發(fā)。”其目的就是要切斷建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因，促進(jìn)存量建設(shè)用地的挖潛利用，嚴(yán)格控制城市建設(shè)規(guī)模。1998年修訂的《土地管理法》規(guī)定：“新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，百分之三十上繳中央財(cái)政，百分之七十留給有關(guān)地方人民政府，都專項(xiàng)用于耕地開(kāi)發(fā)。”按照法律規(guī)定，新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)，是指新增建設(shè)用地的平均土地純收益。新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)各地新增建設(shè)用地平均土地純收益的真實(shí)水平，應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)有升有降，發(fā)揮相應(yīng)的調(diào)控作用。為此，國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)文件明確要求：“要適時(shí)調(diào)整新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)。” 現(xiàn)行的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)，是1999年財(cái)政部、國(guó)土資源部根據(jù)當(dāng)時(shí)的全國(guó)城鎮(zhèn)土地分等和城鎮(zhèn)土地級(jí)別、基準(zhǔn)地價(jià)水平、各地人均耕地狀況和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制訂的。從2005年的實(shí)際收繳情況看，全國(guó)新增建設(shè)用地出讓純收益為763億元，而中央和地方實(shí)際收繳的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)只有214.5億元。一方面，現(xiàn)行的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)明顯低于新增建設(shè)用地土地純收益的實(shí)際水平；同時(shí)，從現(xiàn)在的情況看，各地盲目擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模的沖動(dòng)仍很強(qiáng)烈，當(dāng)前提高標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。為此，根據(jù)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)調(diào)控需要，《通知》明確要提高新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)，擬在現(xiàn)行基礎(chǔ)上提高1倍。按2005年的數(shù)據(jù)估算，標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整后，中央和地方實(shí)際收繳的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)將提高1倍，達(dá)到429億元，但仍低于763億元的全國(guó)新增建設(shè)用地出讓純收益；從具體城市的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)變化看：最高的一等地區(qū)，將從70元/平方米調(diào)整為140元/平方米；中間的八等地區(qū)，將從21元/平方米調(diào)整為42元/平方米；最低的十五等地區(qū)，將從5元/平方米調(diào)整為10元/平方米。從總體上看，新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)提高１倍，一方面可以加大城市規(guī)模擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)約束，另一方面仍留有余地，未達(dá)到各地實(shí)際的新增建設(shè)用地出讓純收益水平。 為了真正控制新增建設(shè)用地規(guī)模，《通知》還調(diào)整了新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)的繳納依據(jù)，規(guī)定新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)繳納范圍，以當(dāng)?shù)貙?shí)際新增建設(shè)用地面積為準(zhǔn)。要求城市政府不僅要對(duì)依法審批的新增建設(shè)用地負(fù)責(zé)，還要對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)際新增的建設(shè)用地負(fù)責(zé)，要按當(dāng)?shù)貙?shí)際新增的建設(shè)用地面積核算應(yīng)當(dāng)繳納的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)。